Farma fotowoltaiczna – zabudowa przemysłowa czy infrastruktura techniczna?
OPINIA. W pierwszej części artykułu poruszyłem problematykę związaną z nadinterpretacją przepisów prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią związanych z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o powierzchni zabudowy poniżej 1 ha [pow. zabudowy zgodnie z definicją podaną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397 z późn. zm.]. Jestem oczywiście zobowiązany, wysuwając zarzuty niekompetencji, przytoczyć, moim zdaniem prawidłową, systemową interpretację obowiązujących przepisów prawa – pisze Patryk Rakowski.
Link do pierwszej części artykułu
Wracając do tekstu i błyskotliwego wywodu urzędników Referatu Gospodarki Przestrzennej gm. Nakło nad Notecią, którym na podstawie art. 10 ust. 5 i ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym „udało się” dowieść, że instalacja fotowoltaiczna nie należy do obiektu/urządzeń infrastruktury technicznej, a należy zaliczyć ją do przemysłu wytwórczego, muszę uzupełnić poprzedni tekst o systemową wykładnię przepisów prawa. Mówiąc o instalacjach fotowoltaicznych, które należą do odnawialnych źródeł energii, oczywistym jest, że nadrzędnym aktem prawnym
w takim przypadku będzie ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2015 poz. 478), o istnieniu której stosunkowo niedawno dowiedzieli się urzędnicy w Nakle nad Notecią.
Na początek należy zwrócić również uwagę na fakt, że tereny przeznaczone pod budowę omawianych w tekście instalacji fotowoltaicznych leżą poza obszarami chronionymi, podlegającymi ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, a powierzchnie terenu objęte wnioskiem wynoszą 0,5902 ha i 0,9800 ha, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt. 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też w niniejszych sprawach ww. rozporządzenie nie ma zastosowania.
Należy zaznaczyć, że ww. rozporządzeniu instalacje fotowoltaiczne zostały zakwalifikowane do § 3 pkt 52, w którym systemy fotowoltaiczne należą do zabudowy przemysłowej. Nie mniej jednak, jak podkreślała Pani Agata Legat w tekście opublikowanym na portalu gramwzielone.pl pt.: Warunki zabudowy dla elektrowni PV. Dobre sąsiedztwo problemem deweloperów?, przepis ten, jako rozporządzenie, czyli akt niższego rzędu od ustawy nie powinien stanowić argumentu w wykładni ustawowego pojęcia „urządzenia infrastruktury technicznej”.
Rozpatrując zasadność zaliczenia instalacji fotowoltaicznej do urządzeń technicznych należałoby podać jej budowę wraz z przypisaniem pełnionej funkcji jej poszczególnym elementom. Instalacja fotowoltaiczna składa się z:
- paneli fotowoltaicznych służących do wytwarzania prądu stałego (DC) – urządzenie wytwarzające energię elektryczną z energii promieniowania słonecznego,
- kabli stałoprądowych – kable łączące poszczególne panele fotowoltaiczne, służące
do przesyłania energii elektrycznej do falowników, - falowników – urządzenia służące do przetwarzania energii elektrycznej tj. przetworzenie prądu stałego na prąd zmienny,
- kabli zmiennoprądowych – przewody służące do przesyłania energii elektrycznej z falowników do stacji transformatorowej 15/0,4 kV,
- stacji transformatorowej – zawiera urządzenia (transformator) służący do przetwarzania energii z niskiego napięcia na średnie napięcie,
- przyłącza energetycznego – przewód przesyłający energię elektryczną ze stacji transformatorowej do sieci elektroenergetycznej OSD,
- pozostałych części budowlanych urządzeń technicznych.
Należy pamiętać, że bez podania legalnej definicji danego pojęcia lub w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, bez nadania mu znaczenia możliwie najbliższemu potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu poprzez zastosowanie się do wykładni językowej, nie ma możliwości poprawnego zinterpretowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp.
Definicję „infrastruktury technicznej” można również podać stosując się do wykładni systemowej prawa, korzystając z definicji zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2015 poz. 478.), ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. nr 89 z 2006 r., poz. 625 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 2 ust. 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii, poprzez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 13 lit. a ww. ustawy, poprzez instalacje odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z tym zespołem urządzeń.
Z powyższych artykułów wynika, że instalacja fotowoltaiczna to należący do odnawialnych źródeł energii, wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia.
Z definicji pojęcia urządzenia energetycznego zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii.
Z kolei zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Mając na uwadze budowę instalacji fotowoltaicznej oraz powyższą wykładnię systemową prawa należy stwierdzić, że instalacja fotowoltaiczna to odnawialne źródło energii, stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, należąca do urządzeń infrastruktury technicznej tj. urządzeń technicznych stosowanych do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej.
Za w pełni zasadne należy uznać przywołanie wyroków sądów administracyjnych, zgodnie z którymi turbiny wiatrowe należy traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej, ze względu na zaliczenie źródeł energii wykorzystujących energię wiatru i energię promieniowania słonecznego to jednej grupy urządzeń i instalacji zgodnie z art. 2 ust. 13 lit. a oraz ust. 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z powyższym urządzenia służące do wytwarzania energii z energii wiatru i energii słonecznej należy uznać za urządzenia tożsame.
Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego są w pełni zbieżne i nie pozostawiają wątpliwości, że instalacje wykorzystujących energię środowiska do produkcji energii elektrycznej, poprzez zastosowanie wykładni systemowej mieszczą się w zakresie definicji „urządzeń infrastruktury technicznej” i zastosowanie do nich art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinno budzić żadnych wątpliwości (Wyrok NSA z dnia 21 IV 2010 r., sygn. II OSK 310/10; Wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. II OSK 2251/10; Wyrok NSA z dnia 11 IV 2013 r., sygn. II OSK 567/12; Wyrok NSA z dnia 04 II 2014 r., sygn. II OSK 2129/12).
Należy również mieć na uwadze, że dokonując analizy obowiązujących w danym kraju członkowskim przepisów prawa, należy stosować prounijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podstawą prawną dla obowiązku prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej.
Potwierdził to Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamann przeciwko Nadrenii Północnej – Westfalii (sygn. akt C-14/83). Również art. 9 Konstytucji RP zobowiązujący do przestrzegania wiążących przepisów prawa międzynarodowego. Zgodnie z ww. Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju.
Zgodnie z pkt. 41 Dyrektywy „zostało wykazane, że brak przejrzystych przepisów i koordynacji między poszczególnymi organami wydającymi zezwolenia utrudnia wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych. Z tej przyczyny specyficzna struktura sektora energii odnawialnej powinna zostać wzięta pod uwagę przez organy krajowe, regionalne i lokalne przy dokonywaniu przeglądu procedur administracyjnych stosowanych przy wydawaniu zezwoleń na budowę i eksploatację obiektów…”. Również powyższe potwierdza Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie C‑2/10 podkreślając, że państwa członkowskie zobowiązane są „…do dokonania oceny ram ustawowych i wykonawczych w odniesieniu do procedur administracyjnych, w szczególności przyznawania pozwoleń, mających zastosowanie do przedsiębiorstw elektroenergetycznych wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii. Ta procedura oceny ma na celu racjonalizację i ograniczenie przeszkód administracyjnych, jak również zapewnienie obiektywności, przejrzystości i niedyskryminującego charakteru zasad obowiązujących w odniesieniu do tego rodzaju urządzeń.”
Literalna wykładnia prawa przytoczona powyżej wskazuje, że istnieją prawne, w pełni uzasadnione przesłanki do zaliczenia instalacji fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej, poparte przepisami ustawy o odnawialnych źródłach energii, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy prawo energetyczne oraz szeregiem wyroków NSA. Jednoznacznie na taką interpretację wskazuje również Dyrektywa o OZE, czy wyrok ETS.
W tym przypadku zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamann przeciwko Nadrenii Północnej – Westfalii (sygn. akt C-14/83) i po myśli Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, organy administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne.
Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji PV o mocy 300 kW stanowi naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP.
Zasadność prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., (sygn. akt II OSK 2251/10): „Na koniec godzi się podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela również przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd, iż z uwagi na zobowiązania międzynarodowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie osiągnięcia określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni prawa. Zakłada ona m.in. prowadzenie działań zmierzających do ogólnie pojmowanej ochrony środowiska.”
Myślę, że powyższa analiza obowiązujących aktów prawnych nie pozostawia wątpliwości dot. błędnych interpretacji urzędników w gm. Nakło nad Notecią powołujących się na przepisy, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a także pomijających całkowicie ustawy, które powinny być obowiązkowo uwzględnione przy dokonywaniu analizy złożonego wniosku o ustalenie WZ. Nie wiadomo, jakimi kierują się pobudkami, próbując na siłę zablokować budowę instalacji fotowoltaicznych na terenie gm. Nakło nad Notecią.
Patryk Rakowski
