Skutki działań egzekucyjnych KE dla polskiego sektora energetycznego
{więcej}Od momentu kiedy pojawiła się wiadomość, że Polska otrzymała zawiadomienie o dochodzeniu w sprawie egzekwowania pomocy publicznej w programie Zielonych Certyfikatów, w szczególności wsparcia dla współspalania biomasy z węglem, pełne konsekwencje, do których może ta sytuacja doprowadzić nie byłyby mile widziane. Wsparcie dla współspalania w obecnej jak i proponowanej ustawie jest o wiele zawyżone. Mogą nastąpić opóźnienia w akceptacji tego faktu, ale to jest fakt bezsprzeczny. Wysiłki zmierzające do przyjęcia kompleksowego prawa, które nadal faworyzuje obiekty państwowe mogą być frustrujące. Niemniej jednak sytuacja może się jeszcze bardziej skomplikować, zwłaszcza jeśli rząd polski nadal będzie klecić ten projekt ustawy.
Jako punkt odniesienia, Traktat Europejski zakazuje udzielania pomocy publicznej na rzecz przemysłu, która będzie zakłócać zasady konkurencji na rynku europejskim. Wszelkiego rodzaju pomoc publiczna musi być zgłoszona do Komisji Europejskiej w celu uzyskania uprzedniej zgody. Przepisy odnoszące się do pomocy dla odnawialnych źródeł energii wymagają, aby nie powodowała ona nadmiernego wsparcia jednej z technologii oraz aby wsparcie było zróżnicowane tak, aby uzyskać porównywalne marże dla wszystkich technologii. W tym samym, stare projekty, które zostały w pełni zamortyzowane nie mogą korzystać z pomocy publicznej. Taka „niezgodna pomoc” musi zostać odzyskana od beneficjenta a konkurenci, na których miało to negatywny wpływ, mogą wnosić roszczenia w sprawie nieuczciwej konkurencji przeciwko rządowi i beneficjentom udzielonej pomocy.
Polski problem rozpoczął się w 2005 r., kiedy wdrożono bez powiadomienia Brukseli program Zielonych Certyfikatów wspierający odnawialna źródła energii. „Zielone certyfikaty” oraz opłaty zastępcze wpłacane zamiast zagwarantowania wymaganego poziomu zielonej energii elektrycznej lub certyfikatów zostały konsekwentnie uznane przez Komisję za pomoc publiczną. Począwszy od roku 2001, w przypadku Wielkiej Brytanii, Komisja uznała podobny program, w tym system opłat zastępczych, za pomoc publiczną, która wymaga notyfikacji. Teraz nie ma już wątpliwości, że same certyfikaty stanowią również pomoc publiczną, tak jak Komisja stwierdziła w przypadku Rumunii w 2010 r.: „… faktem jest, że państwo zapewnia pewnym przedsiębiorstwom aktywa, które posiadają wartość pieniężną, i że składnik ten pochodzi z państwa, które go wytworzyło”. Wszystkie elementy powoływane przez Komisję na dowód zaistnienia pomocy publicznej w przypadkach innych zielonych certyfikatów występują również w przypadku Polski.
Każdy wysiłek, aby zakwestionować, że program stanowi pomoc publiczną wydaje się być stratą czasu. Jednak sprawy toczą się bardzo szybko. Wszelka nienotyfikowana pomoc z założenia jest niezgodna z prawem europejskim. Sytuacja jaka ma miejsce w Polsce jest na tyle absurdalna, że aż trudno w to uwierzyć.
Wszystkie wydane zielone certyfikaty i uiszczone opłaty zastępcze od 2005 r. nigdy nie były przedmiotem notyfikacji i nigdy nie zostały zatwierdzone jako pomoc publiczna zgodna z Traktatem. Wszystkie wydane certyfikaty i opłaty są niezgodne z prawem i będą musiały być odzyskana od beneficjentów, o ile system nie zostanie notyfikowany ze zmianami, które zostaną ostatecznie zaakceptowane. Oznacza to, że dla podmiotów wykorzystujących system do zapewnienia odpowiedniego poziomu energii odnawialnej w swoim bilansie, może się okazać, że nie będzie żadnej alternatywy dla płacenia kar (opłaty zastępczej razy współczynnik 1.3). Poprzednie wykorzystanie tych środków może również być nieprawidłowe co ponownie podnosi kwestię zgodności ostatnio stosowanych kar. Oznacza to, że wszystkie zielone certyfikaty będące obecnie w ogromnej nadwyżce będą bezużyteczne. Tym samym opłaty zastępcze stosowane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zasilające konto dotacji i pożyczek będą musiały zostać odzyskane od beneficjentów, jak bezprawnie przyznana pomoc publiczna. Ułomny system zielonych certyfikatów bez wprowadzenia zmian prawnych dotyczących obowiązku posiadania wymaganej ilości zielonej energii, zatrzyma wszelkie finansowanie i inwestycje w sektorze energii odnawialnej w Polsce. Trudno jest sobie wyobrazić scenariusz bardziej destrukcyjny dla polskiej energetyki.
Obecnie możemy obserwować podobne konsekwencję we Francji choć w trochę mniejszej skali. Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł w grudniu zeszłego roku, że francuskie dopłaty bezpośrednie do turbin wiatrowych stanowiły pomoc publiczną (w odróżnieniu od nieco starszej sprawy, w której trybunał orzekł, że niemieckie dopłaty bezpośrednie nie stanowią pomocy publicznej). Sprawa z powrotem została skierowana do francuskiego sądu, który będzie zobowiązany do wykonania orzeczenia, że nienotyfikowana pomoc jest nieważna i musi zostać odzyskana. Inwestycje wiatrowe pogrążone zostały w chaosie, a tysiące francuskich odbiorców końcowych energii elektrycznej złożyło wnioski o refundacje ich rachunków, które obejmowały dodatkowe opłaty na podstawie bezprawnych taryf. Konsekwencje te były następstwem sytuacji, nieporównywalnej z tą jaka ma obecnie miejsce w Polsce.
Rząd francuski, naciskany przez sektor przemysłu wiatrowego, rozpoczął notyfikację nowej ustawy taryfowej w Brukseli, jeszcze w czasie trwania postępowania przed Trybunałem Europejskim, w celu zapobieżeniu skutkom niekorzystnego orzecznictwa. Notyfikacja pomocy może być przeprowadzona post hoc, jeśli pomoc ta jest zgodna z przepisami dotyczącymi konkurencji. Miejmy nadzieję, że efekt tego będzie taki, że Bruksela zatwierdzi pomoc, zanim sądy krajowe rozpoczną realizację orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości .
W przeciwieństwie do rządu francuskiego w tej sprawie, rząd polski postanowił wdrożyć kompleksowy pakiet legislacyjny, który wykracza daleko poza zwykłą notyfikację naprawczą post hoc. Kilka części opracowanej nowej ustawy jest nadal niezgodne z zasadami pomocy publicznej. W nowym projekcie ustawy utrzymane zostało wsparcie dla współspalania, a procedury aukcyjne – według opinii URE generują więcej przeszkód dla małych producentów OZE, przez co pogarszają konkurencyjność tego sektora. Oczywistym rozwiązaniem w tej sytuacji jest uchwalenie przepisów dot. zielonych certyfikatów, które spełniają zasady pomocy publicznej, a następnie jak najszybsza ich notyfikacja (dokładnie tak, jak zrobili to Francuzi). Bardziej złożone zmiany legislacyjne mogą być lepszym rozwiązaniem, jednak tylko wtedy, kiedy nie ciąży nad nami presja czasu. Obecny projek ustawy jest w wielu miejscach niekompletny, a także niepotrzebnie skomplikowany.
Problem jednak, wykracza daleko poza brak notyfikacji pomocy publicznej. Notyfikacja powoduje przeprowadzenie kontroli zgodności pomocy z zasadami konkurencji. Nowe dochodzenie Komisji Europejskiej przeciwko Polsce koncentruje się na domniemanych naruszeniach reguł konkurencji przez obecny system. Jedynym punktem zaczepienia jest to, że przeprowadzenie zatwierdzenia przez Komisję wymaga zgodności z wytycznymi w sprawie pomocy publicznej na ochronę środowiska, które stanowią niemożliwą przeszkodę dla polskich zielonych certyfikatów, ponieważ stanowią jego integralną część. Przygotowywana nowa ustawa także nie rozwiązuje tych problemów odpowiednio, a dodatkowo podnosi kwestie, które będą problematyczne, zgodnie z zasadami Komisji Europejskiej.
W aktualnym programie zielonych certyfikatów możemy odnaleźć dwa podstawowe problemy dotyczące pomocy publicznej. Wspólnie mają one wpływ na około 70 % przyznawanych certyfikatów, a tak poważna sytuacja nie może być ignorowana. Przede wszystkim, wsparcie dla współspalania węgla z biomasą w pełnym wymiarze certyfikatu przynosi niewspółmierne korzyści ekonomiczne do kosztów wytworzenia dla firm, które to wykorzystują i tym samym zakłócają zasady konkurencji na rynku. Aby zachowane zostały reguły konkurencji żadna technologia OZE nie może być faworyzowana i otrzymywać korzystniejszych warunków finansowych. Zgodnie z ustawą Prawo Energetyczne, wszystkie technologie OZE objęte jej postanowieniami otrzymują taką samą pomoc, tj. jeden zielony certyfikat za 1 MWh. Chociaż jest to z pozoru neutralne, faktem jest, że wszystkie technologie energii odnawialnej, z wyjątkiem współspalania, obejmują budowę urządzeń produkcyjnych. Instytut Energetyki Odnawialnej, który oficjalnie w 2013 roku zbierał dane na temat kosztów produkcji dla różnych technologii w celu oszacowania wartości zwanych współczynnikami korekcyjnymi, zawarł w raporcie informację, że współspalanie biomasy z węglem wymaga aby być rentowne maksymalnie współczynnika na poziomie 0,13 (13% wartości zielonego certyfikatu na 1 MWh). Wewnętrzna stopa zwrotu (IRR) dla współspalania przy założeniu 100% wartości zielonego certyfikatów kształtuje się na poziomie przekraczającym 120 %. W przypadku pozostałych technologii OZE współczynnik ten jest mniej więcej dziesięć razy niższy .
Jeśli wcześniej wydane decyzje mają zastosowanie do powyższych kwestii to świadectwa i opłaty zastępcze dla współspalania i starych elektrowni wodnych zostaną wkrótce uznane za nielegalne. Pomoc ta narusza opublikowane wytyczne i wcześniejsze decyzje. „… Takie odszkodowanie może odnosić się jedynie do dodatkowych kosztów produkcji przyjaznej dla środowiska energii elektrycznej w stosunku do kosztów produkcji energii w oparciu o konwencjonalne źródła energii.”
Decyzja Komisji z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie pomocy publicznej przyznanej przez Słowenię w ramach przepisów o producentach energii – sprawa nr C 7/2005, ust. 85. „W przypadku, gdy mechanizmy rynkowe stanowią pomoc publiczną, mogą być zatwierdzone przez Komisję, jeśli państwa członkowskie mogą wykazać, że pomoc jest niezbędna do zapewnienia rentowności odnawialnych źródeł energii, o których mowa, nie w wyniku łącznej nadmiernej rekompensaty i nie powoduje, że producenci energii odnawialnej nie podejmują działań, aby być bardziej konkurencyjnymi… ” Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy publicznej na ochronę środowiska, 2008 / C 82/01, § 110 (b) (podkreślenie własne). Komisja wymaga, aby wsparcie było zróżnicowane dla każdej z technologii, tak aby żadna (np. współspalanie) nie otrzymywała nieproporcjonalnego wsparcia, które powoduje zakłócenia rynku (jak współspalanie obecnie). Podobnie, obiekty, które całkowicie się zamortyzowały nie wymagają wsparcia, z tego względu stare elektrownie wodne będą również uznane za takie, które nie powinny go otrzymać.
Problem ten oznacza, że pomoc dla współspalania i wsparcie udzielane starym elektrowniom wodnym nie może być załatwione na drodze zwykłej notyfikacji. Oczywiste jest również, że pomoc jest nielegalna i Komisja może podjąć taką decyzje w dowolnym momencie w trakcie przeprowadzania dochodzenia. Udzielona pomoc, która zostanie uznana za niezgodną z prawem będzie musiała być zwrócona.
Kontynuowanie pomocy dla współspalania na obecnym poziomie wsparcia znacznie przewyższającym koszty produkcji będzie skazywać nowy projekt ustawy na odrzucenie w Brukseli. Oczywiście współspalanie można kontynuować ponieważ technologia ta zalicza się do odnawialnych źródeł energii zgodnie z dyrektywą UE. Jedynym problemem jest to, czy potrzebuje wsparcia, dane wyraźnie wskazują, że nie. Instytut Energetyki Odnawialnej, „Analiza dotycząca możliwości określenia niezbędnej wysokości wsparcia dla poszczególnych technologii OZE w kontekście realizacji Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych”, praca wykonana na zamówienie Ministerstwa Gospodarki (lipiec 2013 r.).
Lekarstwem na błędy w programie zielonych certyfikatów musi być nowa maksymalnie uproszczona ustawa regulująca zróżnicowane wartości wsparcia dla każdej technologii oraz uwzględniająca wszelkie uwagi uznane za ważne przez Komisję w procesie zatwierdzania rumuńskiego programu Zielonych Certyfikatów w 2010 roku. Celem powinno być ustalenie zasad już zaakceptowanych przez Komisję w innych przypadkach, aby umożliwić prosty i szybki proces legislacyjny. W ten sposób uchronione zostanie wszystko to, co zostało zrobione wcześniej, a było zgodne z zasadami pomocy publicznej. Przypuszczalnie niewielkie różnice w kosztach, które nie są odzwierciedlone w wartości świadectw lub współczynników korekcyjnych nie będą problemem. Idąc dalej, należy zrobić wszystko, aby zapewnić, że system nie będzie tworzony przeciwko żadnej z technologii.
Nowe prawo może uzdrowić także brak notyfikacji wszystkich zielonych certyfikatów i opłata zastępczych, które są zgodne z pomocą publiczną. Jeśli wysiłek ten jest zagrożony poprzez połączenie pomocy niezgodnej z przepisami nowej ustawy, a rząd polski przedłuża faworyzowanie
współspalania, lub trwa w typowym stanie zaprzeczenia, wówczas mogą wystąpić poważne konsekwencje dla każdego sektora. Brakuje zielonych certyfikatów i płacenie kar jest na pewno gorszym rozwiązaniem dla polskiej energetyki, niż tylko utrata certyfikatów dla współspalania. Jest to poważny wybór, który stoi teraz przed rządem polskim. Francuzi rozpoczęli wyścig z czasem kilka miesięcy temu, a nasi polscy politycy wydają się nie słyszeć tykania zegara.
Wysiłki polityków dla wsparcia firm państwowych oraz utrzymania wpływu ustawodawstwa dla OZE na najniższym poziomie, osiągają swymi działaniami cel zupełnie odwrotny do zamierzonego. Państwowi wytwórcy energii oraz inni podmioty wykorzystujące współspalanie stoją przed ogromną odpowiedzialnością liczoną w miliardach złotych. W przyszłości ich zgodność z wymogami OZE będzie droższa. Konsumenci mogą nawet dostać refundację rachunków, które zawierały nielegalne opłaty. Nowe wsparcie dla OZE trafi tylko do odbiorców energii, którzy budują nowe moce wytwórcze energii elektrycznej, które będą miały znacznie mniejszy wpływ na ceny dla użytkowników końcowych.
System udzielający wsparcia współspalaniu i starych elektrowniom wodnym musi zostać anulowany. Zniknięcie z rynku niezgodnych z prawem certyfikatów spowoduje ich poważny niedobór i tym samym zwiększy ich cenę do wysokości oscylującej wokół opłaty zastępczej (297 zł/MWh). Nadwyżka certyfikatów zniknie. Inwestycje w zieloną energię na dłuższą metę są mniej kosztowne dla konsumentów niż elektrownie jądrowe lub nowe elektrownie węglowe.
Jeśli polski rząd w końcu zacznie działać w interesie publicznym, a nie tylko w interesie spółek, których jest właścicielem, system powinien się odbić od dna i nowe moce elektryczne będą mogły powstawać szybciej, niż może rosnąć produkcja konwencjonalnej energii. Oczekiwanie na nowe przepisy powinno zostać podzielone na dwa etap. Parlament powinien podjąć natychmiastowe działania w celu ustalenia przepisów dla zielonych certyfikatów ze zróżnicowanym wsparciem dla każdej technologii na podstawie rzeczywistych kosztów produkcji. Jeśli nasi politycy nie mają zamiaru inteligentnie reagować na obecną sytuację na rynku to katastrofa w sektorze energetycznym jest nadal możliwa.
Randy Michael Mott, Vice-prezes, Polskiego Stowarzyszenia Biogazu
