Oddziaływanie skumulowane w postępowaniach środowiskowych – ramy prawne
{więcej}W toku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia (postępowanie środowiskowe), gdy przewidziane zostanie przeprowadzenie fazy postępowania zwanej oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, konieczne będzie uwzględnienie powiązań projektowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami i kumulowania się ich oddziaływań. Te kwestie budzą istotne wątpliwości praktyczne zarówno po stronie wnioskodawców (inwestorów), jak też organów administracji prowadzących postępowania.
Poszukiwane są więc rozmaite sposoby i kryteria, w jaki sposób ustalić odziaływanie skumulowane zgodnie z przepisami prawa. Jednak – w aktualnym stanie prawnym – obowiązujące przepisy nie ułatwiają rozwiązania tej problematyki. Poszukuje się więc innych punktów odniesienia, to jednak powoduje, że zbyt dużą rolę w postępowaniach administracyjnych zaczynają odgrywać kwestie pozaprawne. Podkreślić należy, że postępowanie środowiskowe jest postępowaniem administracyjnym i zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zgodnie z przepisami zawartymi w Konstytucji RP, powinno być prowadzone wyłącznie na podstawie i w graniach prawem przewidzianych.
Ktokolwiek miał do czynienia z postępowaniami środowiskowymi, doskonale wie, że w ich toku pojawiają się dokumenty, zwane wytycznymi, wydawanymi przez organy ochrony środowiska, w szczególności przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (GDOŚ). Nie można negować przydatności tych dokumentów, które na zasadzie poradników i wyjaśnień, pomagają prowadzić te postępowania, jednak sugestie w nich zwarte nie mogą zastępować podstaw prawnych wydawania decyzji administracyjnych.
Organizacje ekologiczne również w celu ustalenia jak w prawidłowy sposób określić oddziaływania skumulowane między przedsięwzięciami, zwracały się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i do dyrektorów regionalnych o podanie jakimi kryteriami posługują się w takich przypadkach. Odpowiedzi albo nie nadeszły wcale albo przyszły z dużym opóźnieniem. Próżno jednak oczekiwać, że pomagają one rozwiązać tą problematykę. Natomiast doświadczenie pokazuje, że w skali kraju regionalne dyrekcje mają różną praktykę prowadzenia tych postępowań. Precyzując należy podać, że chodzi o sytuacje gdy wnioskodawca kieruje kilka wniosków dla różnych przedsięwzięć, które samodzielnie nie powodują przekroczenia dopuszczalnych norm dotyczących odziaływań ale już razem rodzą takie przekroczenia. Albo też gdy wnioski pochodzą od różnych wnioskodawców, planujących realizować przedsięwzięcia na tym samym lub sąsiednim terenie. Ważne jest też ustalenie, w jaki sposób uwzględniać wzajemnie przedsięwzięcia w zależności do tego, jaki stopień zaawansowania ma każde z nich. Część organów przyjmuje, że wystarczy fakt, że postępowanie dla każdego z ich jest już skutecznie wszczęte. Inne biorą pod uwagę tylko postępowania, w których złożono i uzgodniono raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jeszcze inne biorą pod uwagę, już wydane decyzje środowiskowe. Nie wiadomo czy tylko ostateczne czy też nie.
GDOŚ podał, że do czasu wydania decyzji należy brać pod uwagę wszystkie pojawiające się okoliczności. W ten sposób, nie rozwiązał rozważanego problemu, a w rzeczywistości odesłał do ogólnych zasad postępowania administracyjnego obligujących organy do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważania. Jednak w ramach tych zasad pod uwagę bierze się jedynie fakty prawotwórcze, które rodzą określone skutki prawne. Dlatego też nadal nie wiadomo jak na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego ustalić oddziaływania skumulowane bo nie wiadomo, które przedsięwzięcia względem siebie są faktami prawotwórczymi.
Organy ochrony środowiska podają, że sama możliwość wystąpienia oddziaływań skumulowanych nie może powodować odmowy wydania decyzji środowiskowej gdyż nie wiadomo m.in. tego który z projektów przejdzie do dalszych faz realizacji – przykładowo – do fazy budowy. Takie stanowisko uznać, należy za zgodne z przepisami prawa, gdyż zupełnie inne są podstawy prawne pozwalające odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Organy celem rozwiązania tej kwestii, wskazują na możliwość określenia przez organ prowadzący postępowanie, za zgodą wnioskodawcy, wariantu realizacji przedsięwzięcia innego niż wnioskowany, pod rygorem odmowy wydania decyzji. Taka praktyka jest jednak drogą na skróty bo w postępowaniu administracyjnymi, które ma przyznać określone uprawnienia nie chodzi o ostrożnościowe ograniczenia uprawnień tylko z tego powodu, że są trudności w przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami prawa. Kolejnym rozwiązaniem proponowanym przez organy jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma miejsce w toku później prowadzonych postępowań w sprawie – przykładowo – przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Taka praktyka jest jeszcze bardziej niebezpieczna dla inwestorów, gdyż projekt na dalekim etapie zaawansowania, choćby już po sporządzeniu projektu budowlanego, może zostać przekreślony gdyż organy wcześniej – w pierwotnym postępowaniu środowiskowym – nie były w stanie należycie przeprowadzić postępowania.
Sięgając natomiast do samych przepisów prawa regulujących te kwestie, zwrócić należy uwagę, że konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania określana jest w postanowieniu organu, gdzie uwzględnia się rodzaj i skalę przedsięwzięcia oraz powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Ustawodawca nie pozostawia więc wątpliwości, że pod uwagę bierze się przedsięwzięcia już istniejące. Co więcej orzecznictwo sądowoadministracyjne pokazuje, że chodzi o przedsięwzięcia funkcjonujące – aktywne. Do tego konstrukcja tych przepisów pozwala odkodować, jak ustawodawca chciał określić model postępowania nakazując szukać powiązań przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, a w szczególności, z tymi których oddziaływania mogą się kumulować. Zatem nie ze wszystkimi, lecz przede wszystkim z aktywnymi i znajdującymi się w obszarze oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia.
Wobec tego wykładnia przepisów prawa zgodna z regułami określonymi w prawoznawstwie już pomaga organom i wnioskodawcom ustalić przybliżony wzór prowadzenia postępowania środowiskowego. To działania polegające na interpretacji przepisów prawa, a nie poszukiwanie pozaprawnych dokumentów i okoliczności określają prawne ramy postępowania środowiskowego i tylko takie mogą dotknąć sfery prawnej inwestora (wnioskodawcy).
Nadal jednak nie wiadomo jaka faza postępowania sprawia, że przedsięwzięcia należy wzajemnie uwzględniać.
W odpowiedziach i pismach organów ochrony środowiska pojawiały się sugestie, że stosować należy zasady ostrożności i zapobiegania, co prowadzi do uwzględniania przedsięwzięć nawet mało zaawansowanych i ograniczania wariantów realizacyjnych wskazywanych przez inwestorów. Z taką praktyką nie można się zgodzić gdyż jest tendencyjna i wybiórcza. W prawie ochrony środowiska poza powyższymi zasadami obowiązuje również zasada zrównoważonego rozwoju, w której mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury.
Celem ustalenia, które przedsięwzięcia należy uwzględniać podczas ustalania oddziaływań skumulowanych, innymi słowy jak bardzo muszą być one zaawansowane, trzeba pamiętać, że przedsięwzięcie to zespół działań prowadzących do realizacji jakiegoś celu, w tym przypadku budowy obiektu. Aby ta była możliwa to konieczne jest uzyskanie odpowiednich uprawnień o charakterze administracyjnym. Uprawnienia te przysługują inwestorowi na mocy decyzji administracyjnych, a decyzje administracyjne korzystają z ochrony trwałości gdy są ostateczne. Ostateczność decyzji administracyjnej to pierwszy moment pozwalający realizować przedsięwzięcie i oznacza, że adresat decyzji może skutecznie skorzystać – skonsumować prawa w niej przyznane. Dlatego podczas określania oddziaływań skumulowanych między przedsięwzięciami należy brać pod uwagę te zrealizowane, aktywne, znajdujące się na terenie oddziaływania przedsięwzięcia dopiero wnioskowanego i takie dla których wydano ostateczną decyzję administracyjną, gdyż w przeciwnym razie nie może być mowy o przedsięwzięciu w znaczeniu prawnym (prawotwórczym), a taki zwrot użyty jest w przepisach prawa.
Proponowany model postępowania, przewidujący że wydanie ostatecznej decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia rodzi obowiązek jego uwzględniania, określa więc ramy prawne oddziaływań skumulowanych pomiędzy przedsięwzięciami.
Michał Brzeszczak, radca prawny, specjalizuje się w obsłudze prawnej odnawialnych źródeł energii
www.brzeszczak.pl
