R. Mott, Polskie Stowarzyszenie Biogazu: wykluczyć małe projekty z systemu aukcji
{więcej}Zaproponowany system aukcji obejmuje wszystkie rodzaje obiektów OZE prócz mikro-instalacji. Biorąc to pod uwagę, system staje się zbyt kłopotliwy do wdrożenia i uciążliwy dla drobnych producentów. Zamiast tworzenia „aukcji” dla małych projektów poniżej 1 MW, ustawa powinna zwolnić z aukcji całkowicie producentów energii poniżej 2 lub 3 MW mocy zainstalowanej.
Urząd Regulacji Energetyki zgłosił kilka słusznych punktów w swoich uwagach do listopadowego (2013) projektu ustawy: „Nowa wersja projektu poszerza bariery rozwoju OZE, natomiast zgodnie z Dyrektywą OZE powinna je eliminować, trudno znaleźć uzasadnienie dla mnożenia kolejnych barier finansowych jak ww. kaucja za „preselekcje”, czy tez konieczność posiadania podpisu kwalifikowanego (jest to istotny wydatek dla małego źródła). Omawiany projekt w tym kontekście wydaje się być adresowany do dużych podmiotów, posiadających środki lub możliwości na pokrycie dodatkowych kosztów związanych z uczestnictwem w nowym systemie wsparcia.” Uwagi URE dobrze oddają stanowisko nawet ludzi odpowiedzialnych za obsługę samego mechanizmu aukcji odwróconych dla dużych projektów. The Instituto de Investigación Tecnológica w Hiszpanii opublikował szczegółowy przegląd doświadczeń odnośnie systemu aukcji dla energii odnawialnej w każdym kraju, w którym został on wprowadzony. Zobacz: Del Rio i Linares, Back to the future? Rethinking Auctions for Renewable Electricity Support, 2013. Główne wnioski wyciągnięte z dziesiątek różnych systemów aukcyjnych zostały przedstawione poniżej:
Niestety, teoretyczne zalety aukcji pociągają za sobą koszty. Ze względu na złożoność procedur biurokratycznych, a także na planowanie wymagań w przyszłość, aukcje mają wysokie koszty transakcyjne (Finon i Menanteau 2008), które wraz z niepewnością co do ostatecznej ceny i harmonogramu przetargów, zniechęca mniejsze firmy do wzięcia udziału w aukcji, co skutkuje niskim stopniem konkurencyjności (Butler i Neuhoff, 2008), oraz tworzeniem nadużyć ze względu na pozycję rynkową. To z kolei, może prowadzić do wyeliminowania wydajności teoretycznej tego instrumentu. Id. p. 3.
Po przeglądzie doświadczeń systemu aukcyjnego w każdym kraju nasuwają się następujące wnioski:
Nieprzyjazny dla małych projektów i graczy na rynku. Główna lekcja, jaka płynie z doświadczeń innych krajów, jest taka, że przetargi są nieodpowiednie dla małych instalacji i mniejszych podmiotów. Zasada konkurencyjności może być w ten sposób naruszona. Stwierdzono, że niektóre z wyżej wymienionych czynników, a mianowicie brak przepływu informacji oraz trudności w dostępie do finansowania, mają nieproporcjonalnie większy negatywny wpływ na małe podmioty, co powoduje, że system aukcji nie nadaje się dla małych podmiotów i sugeruje, aby mniejsze projekty były dotowane przy wykorzystaniu innych instrumentów wsparcia (Morthorst i wsp. 2005, Mitchell, 1995). Trudno jest powiedzieć z góry, czy wspieranie dużych instalacji lub podmiotów zamiast małych jest negatywnym zjawiskiem. Mimo, że jest to wyraźnie opisane w literaturze specjalistycznej – rozmiar obiektu to miecz obosieczny. Większym instalacjom w produkcji pomaga ekonomia skali, ale model rozproszonego wytwarzania energii wymaga budowy mniejszych zakładów rozsianych równomiernie po terytorium całego kraju. Ponadto, niektóre projekty OZE są duże z natury (farmy wiatrowe na morzu i skoncentrowana energetyka słoneczna), a więc przetargi mogą być szczególnie korzystne dla tych technologii. W przeciwieństwie do mniejszych projektów gdzie konieczne może stać się promowanie ich z innego instrumentu. [Podkreślenie własne].
Ten wniosek jest oparty na danych empirycznych, a nie na opiniach ekspertów. Aukcje mogą dać pewne wsparcie ” optymalizacji ” dla dużych projektów, ale zniszczą mniejsze projekty. Jest to szczególnie prawdziwe w odniesieniu do biogazu: badania ITT zauważają, że w wielu krajach nie ma żadnych projektów biogazowych, które z powodzeniem przejdą aukcje. Wynika to, moim zdaniem, z barier dla biogazu przewidzianych w aukcji. Praca biogazowni zależy od cen substratów, które są nieprzewidywalne (zazwyczaj wynikają z cen produktów rolnych, zmieniających się w każdym sezonie), a to sprawia, że przetargi ze stałą ceną energii elektrycznej na 15 lat są dla tej branży niezwykle ryzykowne (zobacz komentarze Polskiego Stowarzyszenia Biogazu do projektu z 13 listopada 2013). Oprócz ogólnego negatywnego nastawienia do małych producentów energii elektrycznej ze względu na koszty i niepewność powodzenia w aukcjach, inwestorzy z branży biogazu mają dodatkowe ryzyko i niepewność. Przypisanie tych projektów do małych aukcji sprawia, że ich szanse na wygraną są większe, ale nie eliminują ryzyka związanego z ceną. Naturalną reakcją będzie licytacja zachowawcza, przy maksymalnej cenie referencyjnej, więc oszczędności wynikające z mechanizmu aukcyjnego będą bardzo nominalne.
Nie będzie można osiągnąć celu wyznaczonego w Krajowym Planie Działania na 2020 r. dla biogazu stosując ten mechanizm. Większość developerów biogazowych nie będzie mogła wziąć udziału w aukcjach. Wielu z nich, może się okazać, nie będzie w stanie wykonać projektów ze względu na problemy finansowe, spowodowane przez czynniki ryzyka opisane powyżej.
Główny powód, dla którego Polska powinna wycofać się z aukcji, jest oczywisty, ale nikt najwyraźniej o tym nie myśli. Jest tylko określona ilość substratów. Aukcje wymagają, aby oferenci mieli je w ramach umów, ale tylko część z nich wygra. Tak więc wiele firm z zawartymi umowami przegra i te substrat pozostaną niewykorzystane przynajmniej do następnego przetargu, a być może na zawsze. Nie ma po prostu wystarczająco dużo zasobów dla OZE w Polsce, aby zmarnować je w ten sposób. Aukcja będzie tylko prowadzić do niedostatecznego rozwoju energii odnawialnej także z tego powodu. W przypadku mniejszych projektów oznacza to zagrożenie słabym wynikiem finansowym poprzez nałożenie maksymalnych obciążeń, ryzyka i niepewności.
Empiryczne dowody wskazują ponad wszelką wątpliwość, że mechanizm aukcji odwróconych nie przyciągnie dużej liczby mniejszych projektów, tj. 40-100 kW do 2 lub 3 MW. Każdy kraj, w którym działa system aukcji, miał takie doświadczenia i to ma znaczący wpływ na rozwój sektora biogazowni, tam gdzie aukcje zostały wprowadzone. Biogaz jest ważną częścią Krajowego Planu na rok 2020, rząd nie może sobie pozwolić, aby usunąć tę branże z grupy OZE. URE słusznie zauważył ten problem w swoich komentarzach do projektu ustawy, że wprowadza się dodatkowe bariery małym projektom OZE bez jakichkolwiek korzyści.
Aukcje to pomysł, na który jest w zasadzie za późno, aby skutecznie wdrożyć go w Polsce. Nie ma wystarczająco dużo czasu na opracowanie ostatecznej wersji prawa, przejścia i uzyskania zatwierdzenia przepisów w Brukseli zarówno w Dyrekcji Generalnej ds. Energii i w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji i aby jeszcze mieć czas na budowę projektów do roku 2020. Jest oczywiste dla każdego obserwatora, że wielu drobnych producentów OZE będzie musiało zmierzyć się z niezliczoną liczbą przeszkód w celu realizacji projektu zanim weźmie udział w aukcji. Przeszkody te oznaczają, że niewielkie lub nawet żadne oszczędności nie zostaną osiągnięte przez system aukcji, a weźmie w nich udział niewystarczająca liczba projektów będzie oraz wiele dobrych projektów nie zostanie zbudowanych.
Pomijając problemy subiektywnych ocen i nieprzejrzystych zasad przetargowych, istnieją ważne powody do zwolnienia wszystkich projektów OZE do 2 lub 3 MW z systemu aukcyjnego i zezwolenia do korzystania nadal z zielonych certyfikatów jako wsparcia, zmodyfikowanego do zróżnicowanych kosztów technologii oraz spełniających wymagania w zakresie pomocy państwa.
Randy Mott, Polskie Stowarzyszenie Biogazu
