NIK krytykuje poprzedni rząd za politykę klimatyczną
Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie działania poprzedniego rządu w sprawie dostosowania polskiej gospodarki do wymogów pakietu energetyczno-klimatycznego. Publikacja wyników kontroli NIK zbiega się w czasie z wejściem w życie paryskiego porozumienia klimatycznego oraz rozpoczęciem kolejnej konferencji klimatycznej ONZ.
– Regulacje prawne określające warunki prowadzenia działalności powodującej emisję gazów cieplarnianych wprowadzono z blisko trzy letnim opóźnieniem, a część aktów wykonawczych nie zostało wydanych nawet do zakończenia kontroli NIK. Dodatkowo nie stworzono, przewidzianych w unijnych przepisach, mechanizmów wsparcia, na przykład rekompensat, dla przedsiębiorców działających w sektorach powodujących emisję gazów. W wyniku zaniedbań i błędów, zarówno Ministra Środowiska jak i Gospodarki, przedsiębiorcy prowadzili działalność w warunkach ogromnej niepewności i braku bezpieczeństwa obrotu gospodarczego – czytamy w komunikacie NIK.
Zdaniem NIK, poprzedni rząd nie przygotował warunków niezbędnych do tego, aby dostosować polską gospodarkę do wymogów Pakietu energetyczno-klimatycznego, a zwłaszcza do obowiązków nakładanych na przedsiębiorców w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów (tzw. system ETS).
– Prace nad stosowaniem w Polsce wymogów pakietu energetyczno-klimatycznego (PEK), w tym systemu ETS, były niewłaściwie zorganizowane i przeprowadzane przez Ministra Środowiska. Składała się na to: niezadowalająca jakość przygotowywanych projektów legislacyjnych, niesprawna organizacja procesu uzgodnień, w tym brak skutecznej koordynacji prac administracji rządowej, wprowadzanie przez Ministra Środowiska do projektów ustaw nowych regulacji, które nie były przedstawiane na etapie uzgodnień międzyresortowych. Doprowadziło to do blisko trzy letniego opóźnienia we wprowadzaniu regulacji Pakietu energetyczno-klimatycznego do polskiego prawa – informuje Najwyższa Izba Kontroli.
NIK wskazuje na zaniedbania nie tylko Ministerstwa Środowiska, ale również Ministerstwa Gospodarki, wyliczając m.in., że ten resort nie weryfikował możliwości wykonania poszczególnych zgłaszanych projektów inwestycyjnych, stwarzając ryzyko niezrealizowania części zadań zakwalifikowanych do tzw. Krajowego Planu Inwestycyjnego (KPI), nie realizował w pełni celów polityki energetycznej w zakresie potrzeb inwestycyjnych sektora elektroenergetycznego i nie zadbał o ukierunkowanie dopuszczalnej pomocy publicznej w postaci bezpłatnych uprawnień do emisji gazów, zgodnie ze strategicznymi celami polityki energetycznej.
Jak wynika z ustaleń kontroli, stopień zaawansowania KPI potwierdza wysokie ryzyko jego niepełnej realizacji. NIK wylicza, że do połowy lutego 2016 r. nie podjęto co najmniej 67 zadań, tj. 18 proc. wszystkich zadań, przy czym otrzymanie bezpłatnego uprawnienia jest uwarunkowane rozliczeniem inwestycji do 2019 r., a konsekwencją jest „utrata możliwości pełnego wykorzystania tego mechanizmu pomocy publicznej, zaakceptowanego przez Komisję Europejską do modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej”.
Zdaniem NIK zaniechano również działań, które nie wynikały wprost z unijnej dyrektywy dotyczącej systemu ETS, lecz wspierałyby realizację celów pakietu energetyczno-klimatycznego – np. minister gospodarki nie wywiązał się z zadania utrzymania wsparcia dla wysokosprawnej kogeneracji (wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej w jednym procesie technologicznym), w tym wprowadzenia programu rozwoju wysokosprawnej kogeneracji do 2030 r., do czego zobowiązywała rządowa strategia „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko” z kwietnia 2014 r.
– Obecny system wsparcia (tzw. świadectwa pochodzenia poświadczające wytworzenie energii elektrycznej w kogeneracji) obowiązuje tylko do 2018 r., a brak określenia sposobu wsparcia dla kogeneracji w kolejnych latach spowodował zaniechanie licznych projektów inwestycyjnych, także tych ujętych w KPI – czytamy w komunikacie NIK.
NIK wskazuje ponadto, że mimo sześciu lat prac nad projektem nie przyjęto Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej, a także wskazuje na „nierzetelność” i „nieskuteczność” działań w zakresie realizacji zadań związanych z unijnym systemem ETS.
– Minister Środowiska oraz Minister Gospodarki nie podejmowali działań w zakresie identyfikacji zagrożeń i zabezpieczenia konkurencyjności przedsiębiorstw emitujących gazy cieplarniane oraz narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji. Podmioty gospodarcze, zobowiązane do stosowania wymogów systemu ETS, właściwie wywiązywały się z nałożonych na nie obowiązków. Jednocześnie w wyniku zaniedbań i błędów leżących po stronie administracji rządowej przedsiębiorcy prowadzą działalność w warunkach niepewności i braku bezpieczeństwa obrotu gospodarczego – ocenia NIK.
Najwyższa Izba Kontroli wylicza, że koszty realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem systemu ETS po stronie administracji rządowej, ze względu na kolejne obowiązki nakładane na Polskę w regulacjach UE, rosły i w latach 2013-2014 wyniosły łącznie 14 mln zł. W latach 2008-2014 prowadzący skontrolowane przez NIK instalacje objęte systemem ETS (uwzględniono dane 36 spółek posiadających 139 instalacji emitujących gazy cieplarniane) ponieśli koszty realizacji obowiązków wynikających z postanowień PEK w wysokości 24 mld zł, z czego ponad 70 proc. (17,5 mld zł) stanowiły nakłady na realizację zadań inwestycyjnych zakwalifikowanych do KPI, a 26 proc. (6,4 mld zł) wyniosły koszty zakupu uprawnień. W tym samym okresie podmioty te uzyskały przychody z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w wysokości 3,1 mld zł.
W trzecim okresie rozliczeniowym (lata 2013-2020) zmiana zasad przydziału bezpłatnych uprawnień oraz objęcie systemem EU ETS nowych rodzajów instalacji (m.in. z branży chemicznej, hutnictwa metali nieżelaznych) wpłynęły na wzrost kosztów związanych z zakupem brakujących uprawnień.
NIK wskazuje, że w latach 2013-2014 w większości skontrolowanych instalacji „wystąpił niedobór przyznanych bezpłatnych uprawnień w stosunku do rzeczywistej emisji, a w efekcie może nastąpić wzrost kosztów działalności podmiotów gospodarczych, a tym samym ceny sprzedawanego produktu (np. energia elektryczna i cieplna)”.
NIK podsumowuje, że w efekcie dotychczasowych działań dostosowawczych do pakietu energetyczno-klimatycznego skontrolowane podmioty gospodarcze zmniejszyły w latach 2008-2014 ogólną wielkość emisji gazów objętych systemem ETS o 4,5 proc.
– Negatywne oddziaływanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów na konkurencyjność polskiej gospodarki było dotychczas mniejsze niż szacowano (ceny uprawnień do emisji gazów były niższe od prognozowanych, były także możliwe do wykorzystania pule bezpłatnych uprawnień). Jednak sukcesywne zmniejszanie w kolejnych latach liczby bezpłatnych uprawnień oraz inne działania organów UE wymuszające dalsze zmniejszenie emisji gazów, wymagają podjęcia kompleksowych przedsięwzięć zapewniających odpowiednie warunki konkurowania polskiej gospodarki na rynku Unii i poza nim – czytamy w komunikacie NIK.
W konkluzjach raportu NIK uznaje za konieczne m.in. stworzenie „spójnego systemu monitorowania wpływu rozwiązań zawartych w Pakiecie na sytuacje poszczególnych sektorów i podsektorów, który umożliwi rzetelną ocenę konsekwencji wynikających z PEK dla gospodarki oraz stworzenie narzędzi dla działań interwencyjnych w zakresie ochrony konkurencyjności„, a także na wprowadzenie „trwałego mechanizmu określającego zasady wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach istotnego pogorszenia się konkurencyjności, które może mieć miejsce w wyniku wzrostu kosztów uprawnień do emisji (np. system rekompensat przewidzianych w dyrektywie ETS)”.
Ponadto NIK wnioskuje do Ministra Środowiska m.in. o wydanie rozporządzeń do ustawy z 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami, ustawy z 2009 r. o systemie zarządzania emisjami oraz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
red. gramwzielone.pl
