W. Kukuła, ClientEarth: Poprawki dla prosumentów niewystarczające [wywiad]

Posłowie rozpoczęli procedowanie projektu nowelizacji ustawy o OZE. Problematyczne zapisy i poprawki do tej nowelizacji, dotyczące m.in. produkcji energii we współspalaniu, komentuje w wywiadzie dla portalu Gramwzielone.pl Wojciech Kukuła z Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi. – Tryb procedowania przedmiotowej nowelizacji stanowi zaprzeczenie stanowienia prawa opartego na wiedzy i rzetelnych analizach – ocenia przedstawiciel ClientEarth.

Gramwzielone.pl: – Zaproponowane na ostatnim posiedzeniu Komisji ds. Energii i Skarbu Państwa poprawki do nowelizacji ustawy o OZE zmieniają m.in. definicję biomasy. Czego ta zmiana dotyczy i jakie może mieć konsekwencje dla producentów biomasy, a także producentów energii wykorzystujących biomasę?

Wojciech Kukuła z Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi: – Zarówno projekt, jak i zgłoszone w ubiegłym tygodniu, przygotowane we współpracy z Ministerstwem Rolnictwa, poprawki nie zmieniają samej definicji biomasy z art. 2 pkt 3 ustawy o OZE. Do ustawy ma natomiast zostać dodana nowa podkategoria biomasy – biomasa lokalna, czyli biomasa pozyskiwana w promieniu nie większym niż 300 km od danej jednostki wytwórczej. Zaproponowana, wyjściowa odległość w praktyce obejmuje całe terytorium Polski. Nie wyklucza ona również możliwości pozyskiwania biomasy z zagranicy. Zgodnie z ostatnimi poprawkami, promień ten mógłby zostać zmniejszony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa.

REKLAMA

Projekt stanowi, że od 1 stycznia 2017 r. wszystkie instalacje OZE wykorzystujące biomasę będą musiały spełniać obowiązek minimalnego udziału biomasy lokalnej w łącznej ilości biomasy spalanej w danej instalacji. Konkretna wartość tego udziału nie jest jeszcze znana. Ma ona zostać określona dopiero w rozporządzeniu Ministra Energii.

Zeszłotygodniowe poprawki zmieniają również samą definicję biomasy lokalnej, przez którą ma być rozumiana głównie biomasa pochodząca z terenów rolniczych (tzw. biomasa „agro”). Konkretne rodzaje biomasy, co do których będzie możliwe uzyskiwanie publicznego wsparcia, będą mogły zostać sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa.

Podczas kolejnego, wtorkowego posiedzenia Komisja przyjęła również zmiany polegające na odpowiednim zastąpieniu w treści ustawy pojęcia „drewno pełnowartościowe” pojęciem „drewna innego niż drewno energetyczne”. O tym, które rodzaje drewna mają być uznawane za drewno energetyczne miałoby przesądzać rozporządzenie Ministra Środowiska, przygotowane we współpracy z Ministrami Energii i Rozwoju.

Skutkiem przygotowanych wespół z Lasami Państwowymi poprawek ma być możliwość zwiększenia wykorzystania surowca drzewnego na cele energetyczne. Podczas posiedzenia Komisji przedstawiciel Lasów Państwowych tłumaczył, że w Polsce istnieje problem z zagospodarowaniem dużej ilości drewna świerkowego i sosnowego. Zastanawiającym zbiegiem okoliczności, akurat te gatunki drzew dominują w Puszczy Białowieskiej.

Proponowane zmiany w systemach wsparcia OZE niewątpliwie preferują tzw. OPEX’owe technologie OZE, wykorzystujące różne rodzaje biomasy, jak współspalanie i dedykowane spalanie biomasy, a po ostatnich poprawkach – także biogazownie rolnicze. Skutkiem przyjęcia nowelizacji powinien być zatem wzrost popytu na biomasę, a co za tym idzie – również wzrost cen tego surowca. Proponowane zmiany będą miały więc istotne konsekwencje dla wytwórców energii z biomasy, zwłaszcza tych eksploatujących istniejące instalacje.

W poprawkach znajdziemy też zapisy poszerzające możliwości produkcji energii we współspalaniu. Czego dotyczy ta zmiana i jak może wpłynąć na wolumen produkcji energii we współspalaniu?

– Zasadniczą zmianą jest możliwość udziału w aukcyjnym mechanizmie wsparcia przez nowe, tzw. dedykowane instalacje współspalania, charakteryzujące się dostosowanym systemem odrębnego podawania węgla i biomasy do wspólnego kotła. Ponadto, zgłoszone na posiedzeniu Komisji poprawki rozszerzają samą definicję dedykowanej instalacji współspalania. Aby ją spełnić, dana instalacja mogłaby wykorzystywać już tylko 15 proc. biomasy (w obecnym brzmieniu ustawy jest to od 20 do 30 proc.). W konsekwencji, o wsparcie będzie mogło się ubiegać więcej tak istniejących, jak i ewentualnych nowych źródeł wytwórczych wykorzystujących technologię współspalania.

Grudniowa nowelizacja ustawy o OZE i Prawa energetycznego w istotny sposób ograniczała wsparcie w systemie zielonych certyfikatów dla tzw. zwykłych instalacji współspalania. Także dzięki temu zabiegowi udział współspalania w łącznym wytwarzaniu energii elektrycznej z OZE w styczniu br. wynosił już mniej niż 10 proc. Mówimy tu o procentowym udziale energii wytworzonej z biomasy, bo tylko ona jest kwalifikowana jako energia z OZE. Należy podkreślić, że współspalanie nie ma uzasadnienia ekonomicznego bez wsparcia z publicznych pieniędzy. Jeżeli zatem takowe będzie – a taki wniosek należy wysnuć z lektury projektu i jego uzasadnienia – należy się spodziewać znacznego wzrostu wolumenu energii wytwarzanej w tej technologii.

Po ostatnich poprawkach wydaje się, że dedykowane instalacje współspalania mogłyby konkurować w trzech z siedmiu koszyków aukcyjnych, tj. w koszyku o stopniu wykorzystania mocy zainstalowanej większej niż 3504 MWh/MW/rok, w koszyku „odpadowym” – w przypadku instalacji wykorzystujących odpady przemysłowe w technologii fluidalnej, a gdyby dana instalacja miała pracować z wydajnością poniżej 40 proc. w skali roku – również w ostatnim koszyku, przeznaczonym dla wszystkich „innych” źródeł. Ponadto, instalacje wykorzystujące paliwa konwencjonalne mogą stanowić część składową klastrów energii, dla których w projekcie przewidziany został odrębny koszyk aukcyjny.

Współspalanie uchodzi za najtańszą technologię OZE. Wysoka konkurencyjność współspalania w stosunku do innych technologii jest jednak determinowana praktycznym brakiem powodowanego przez tę technologię efektu ekologicznego, który można by uzyskać poprzez wspieranie innych źródeł, a które to źródła w przypadku przyjęcia proponowanej nowelizacji mogą zostać wyparte z rynku. Widmo powrotu do szerokiego wspierania współspalania należy ocenić jako najbardziej negatywny aspekt całej nowelizacji.

Tekst projektu nowelizacji wprowadził zamieszanie w zakresie kontynuacji wsparcia instalacji OZE w systemie zielonych certyfikatów i tzw. obowiązku OZE. Czego dotyczą te niejasności i jakie proponowane regulacje mogą mieć konsekwencje dla producentów energii działających w systemie zielonych certyfikatów?

REKLAMA

– Rzeczywiście, w związku z proponowaną zmianą redakcji art. 42 ust. 1 ustawy o OZE, z literalnego brzmienia i korelacji poszczególnych przepisów ustawy wynikało, że z początkiem lipca prawo do otrzymywania zielonych certyfikatów straciliby wytwórcy energii elektrycznej we wszystkich instalacjach o mocy powyżej 500 kW, za wyjątkiem technologii biogazu rolniczego, podczas gdy w uzasadnieniu do projektu nie było o tym w ogóle mowy.    

Ostatecznie okazało się, że w tym przypadku mieliśmy do czynienia z przeoczeniem, a wątpliwości usuwa zgłoszona w ubiegły wtorek poprawka do art. 44 ust. 1 ustawy o OZE. Niemniej jednak, mając na uwadze ostatnie brzmienie poprawek, od 1 stycznia 2018 r. wszystkie funkcjonujące w systemie zielonych certyfikatów instalacje o mocy większej niż rzeczone 500 kW (za wyjątkiem biogazowni rolniczych) będą musiały sprzedawać energię na ogólnych warunkach rynkowych, co dla dużej liczby z nich, zwłaszcza tych mniejszych, będzie stanowić istotną barierę.

W zakresie tzw. obowiązku OZE nowelizacja zakłada, że od 1 lipca będzie on musiał być spełniany także za pomocą odrębnych certyfikatów wydawanych dla energii elektrycznej wytworzonej z biogazu rolniczego (lub certyfikatów wydawanych dla samego biogazu rolniczego). Udział tego obowiązku miałby wynosić 0,65 proc. Tożsame w swej istocie zmiany przewidywał zgłoszony pod koniec poprzedniej kadencji Sejmu projekt autorstwa grupy posłów PSL. Z pewnością proponowane zmiany faworyzują tę technologię w stosunku do innych instalacji funkcjonujących w systemie zielonych certyfikatów. Wnioskodawcy projektu uzasadniają je jednak widmem bankructwa wiszącym nad istniejącymi biogazowniami rolniczymi.

W poprawkach w części przepisów dla prosumentów znajdziemy istotne zmiany, w tym wprowadzenie jednego współczynnika w systemie upustów czy przeniesienie kosztów bilansowania handlowego na operatorów. Czy Państwa zdaniem regulacje dla prosumentów idą w dobrym kierunku i jakie mogą mieć ewentualnie wady?

– Poprawki w zakresie jednego współczynnika korekcyjnego w wysokości 0,7 dla wszystkich mikroinstalacji lub wydłużenia okresu wsparcia do 15 lat w polskich warunkach rozwoju segmentu mikroinstalacji OZE należy ocenić jako niewystarczające. Warto przy tym zauważyć, że skoro Ministerstwo Energii już na pierwszym posiedzeniu Komisji zdecydowało się zrezygnować z pozostałych współczynników korekcyjnych (tj. 0,5 oraz 0,35) to nie mogły one mieć jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia (a mimo to znalazły się w pierwotnym tekście nowelizacji). Tryb procedowania przedmiotowej nowelizacji stanowi zaprzeczenie stanowienia prawa opartego na wiedzy i rzetelnych analizach.

Zrównanie wartości współczynnika korekcyjnego powoduje relatywną opłacalność inwestycji w większe mikroinstalcje. Problemem jest jednak fakt wykluczenia z proponowanej definicji prosumenta przedsiębiorców wytwarzających energię elektryczną na potrzeby prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Właśnie mikro- i małym przedsiębiorcom byłyby dedykowane instalacje o mocy 30-40 kW.

Rodzi się zatem pytanie, kto w ogóle mógłby efektywnie skorzystać z proponowanego systemu rozliczeń? Wydaje się, że w mikroinstalacje o większej mocy zainstalowanej mogłyby zainwestować jedynie podmioty publiczne, które mieszczą się w zakresie zaproponowanej definicji prosumenta. Źródła o wskazanej mocy znacznie przekraczają zapotrzebowanie typowych gospodarstw domowych, a należy pamiętać, że projekt nie przewiduje żadnej rekompensaty za nadwyżki energii wprowadzonej do sieci.

Przeniesienie obowiązków związanych z bilansowaniem energii wytworzonej w mikroinstalacjach na sprzedawców zobowiązanych, w przypadku tak małych źródeł, stanowi de facto konieczność. Adekwatne rozwiązanie przewidywał również projekt nowelizacji ustawy o OZE przygotowany przez poprzednie Ministerstwo Gospodarki.

W pozostałym zakresie aktualne pozostają wątpliwości prawne i ekonomiczne podnoszone od momentu, w którym przedmiotowy projekt ujrzał światło dzienne. Pierwszorzędne znaczenie ma tutaj kwestia zapewnienia, a raczej braku zapewnienia prosumentowi zwrotu sumarycznych nakładów poniesionych w związku z inwestycją w mikroinstalację. Można zadać pytanie, jaki sens ma wprowadzanie systemu wsparcia, który faktycznie takiego wsparcia jego beneficjentom nie gwarantuje.

Autorzy nowelizacji ustawy o OZE proponują wpisanie do tej ustawy tzw. opłaty przejściowej. Jakie intencje mogą stać za takim rozwiązaniem?

– Kwestie związane z opłatą przejściową pozostaną uregulowane w ustawie z 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (tzw. ustawie o KDT), która jest zmieniana w art. 3 procedowanej nowelizacji. Rzecz w tym, że nie do końca wiadomo, jakie intencje przyświecały autorom projektu w zakresie zmian w ustawie o KDT, bo niektóre z nich nie zostały nawet podniesione w uzasadnieniu.

Zasadnicze wątpliwości budzą trzy kwestie. Po pierwsze, przeznaczenie środków z opłaty przejściowej, które miałyby być wydatkowane także na (cyt.) „działania na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej”, co nie zostało rozwinięte ani w treści projektu ani też w jego uzasadnieniu. Po drugie, znacznie podnosi się i ustala w sposób sztywny poszczególne stawki opłaty przejściowej (np. dla typowych gospodarstw domowych z 3,87 do 8 zł brutto miesięcznie), podczas gdy większość zobowiązań wynikających z rozwiązania kontraktów długoterminowych została już uregulowana. Wreszcie, wątpliwości budzi cel proponowanego w nowych art. 54 ust. 3-5 niejasnego mechanizmu inwestowania przez Zarządcę Rozliczeń (tj. podmiotu, który ma być także odpowiedzialny za rozliczanie opłaty OZE) w certyfikaty państwowych funduszy inwestycyjnych, które może on wymieniać na akcje przedsiębiorstw energetycznych, a te – przekazywać nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa.

Należy pamiętać, że mechanizm rozliczeń wynikający z ustawy o KDT został zaakceptowany przez Komisję Europejską jako pomoc publiczna dla ściśle określonych podmiotów i na ściśle określone cele. Proponowane zmiany z pewnością wymagałyby notyfikacji ustawy, a rozszerzenie zakresu zastosowania przedmiotowego mechanizmu stawia ewentualną aprobatę Komisji pod dużym znakiem zapytania.

gramwzielone.pl

ClientEarth jest nienastawioną na zysk organizacją pozarządową skupiającą prawników zajmujących się ochroną środowiska. Ma biura w Londynie, Brukseli i Warszawie. Łącząc prawo, naukę i politykę publiczną tworzy strategie i narzędzia, które pomagają mierzyć się z największymi problemami środowiska naturalnego.