Jak wspierać mieszkańców w transformacji? Plan Społeczno-Klimatyczny

Transformacja energetyczna w polskich domach nabiera tempa. Forum Energii wylicza, że w Polsce jest już 1,5 mln prosumentów, ponad 0,5 mln zainstalowanych pomp ciepła i 200 tys. umów zawartych w samym roku 2024 w programie Czyste Powietrze. Jedno z głównych wyzwań polega dziś na tym, by odchodzenie od paliw kopalnych w domach odbywało się z korzyścią dla wszystkich obywateli i obywatelek, również tych mniej zamożnych i doświadczających różnego rodzaju wykluczenia.

Dziś wiele grup nie ma odpowiedniego dostępu do publicznych programów wsparcia, a te, które je otrzymują, nie zawsze są chronione przed przykrą „niespodzianką” po inwestycji – wzrostem kosztów energii. Szansą na systemowe zmiany w obszarze wsparcia dla słabszych gospodarstw domowych jest przygotowywany przez UE Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK), stworzony z myślą o gospodarstwach doświadczających ubóstwa energetycznego lub transportowego.

W swojej analizie Forum Energii pokazuje, jak Polska powinna przygotować się do wydatkowania tych środków w sektorze budynków mieszkalnych.

REKLAMA

Tyle pieniędzy dla Polski z SFK

Polska może liczyć na około 50 mld zł ze Społecznego Funduszu Klimatycznego do wydania w latach 2026-2032. Sposób wydatkowania tych pieniędzy powinien zostać opisany przez każde państwo członkowskie w Planie Społeczno-Klimatycznym (PSK). Konstrukcja PSK zakłada, że każde państwo dołoży do jego wdrożenia 25 proc. wkładu własnego, co oznacza, że polski Plan Społeczno-Klimatyczny będzie opiewał na około 62 mld zł.

Kontekstem utworzenia nowego funduszu jest planowane rozszerzenie od 2027 r. systemu ETS – unijnego systemu opłat od emisji dwutlenku węgla – na sektory budynków i transportu (i utworzenie tzw. ETS2). To właśnie do mniej zamożnych gospodarstw domowych, które odczują wpływ ETS2, skierowany jest w pierwszej kolejności FSK. Środki mogą zostać przeznaczone zarówno na wsparcie inwestycyjne, jak i tymczasowe wsparcie osłonowe (transfery pieniężne).

Wydawanie środków na walkę z ubóstwem energetycznym nie będzie skuteczne bez uwzględnienia w SPK pakietu reform. Ich wdrożenie w Polsce jest niezbędne – niezależnie od losów regulacji dotyczących ETS2, których ewentualna rewizja jest wśród państw członkowskich obecnie dyskutowana.

Co trzeba zmienić?

Pierwszym krokiem powinna być reforma sposobu pozyskiwania danych m.in. o: fizycznych parametrach budynków, zmianie zachodzącej na przestrzeni lat oraz sytuacji gospodarstw domowych w kontekście zaopatrzenia w energię. Jest to niezbędne do prawidłowego projektowania i ewaluacji polityki publicznej.

Na szczeblu krajowym należy dostosować do dzisiejszych wyzwań badania statystyczne realizowane przez GUS, które pozwolą śledzić sytuację w skali makro. Na szczeblu samorządowym natomiast potrzebne są bardziej szczegółowe dane pozwalające zmapować stan poszczególnych budynków i oszacować liczbę osób zagrożonych ubóstwem energetycznym. Warto do tego wykorzystać zreformowany mechanizm bonu energetycznego i zintegrować go z bazą Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB).

W programach wsparcia termomodernizacji miarą sukcesu jest dziś liczba zrealizowanych działań, brakuje jednak oceny jakości i realnego efektu, zarówno środowiskowego jaki i ekonomicznego. Odpowiedzią na ten problem powinno być stworzenie ekosystemu termomodernizacji: certyfikacja wykonawców, kontrola osiąganych efektów oraz powszechnie dostępne doradztwo energetyczne.

Potrzebna transformacja energetyczna budynków

Sił, które napędzają transformację energetyczną w budynkach mieszkalnych, jest dziś kilka. Po pierwsze społeczna presja na poprawę jakości powietrza. Po drugie kryzys energetyczny wywołany wojną tuż za polską granicą, który zwiększył motywację do szukania sposobów na oszczędności i niezależność energetyczną. W końcu zmianę napędza również potrzeba ochrony klimatu – zarówno związane z nią regulacje, jak i kreowane w ramach Unii Europejskiej zachęty finansowe, tj. środki na inwestycje w odnawialne źródła energii i poprawę efektywności energetycznej w budynkach.

Polskę wciąż dużo dzieli od osiągnięcia tych szeroko podzielanych społecznie celów: bezpiecznej i cenowo dostępnej energii, czystego powietrza oraz ochrony klimatu. Ponad 3 mln gospodarstw domowych wciąż ogrzewa swoje domy węglem – paliwem emitującym zarówno znaczne ilości CO2, jak i pyłów szkodliwych dla zdrowia.

Jednocześnie rośnie uzależnienie importowe od gazu, w tym zapotrzebowanie na gaz spalany w domach – z 40,3 TWh w 2014 r. do 54,1 TWh w 2023 r. Zwiększa się również udział wydatków na energię w wydatkach przeciętnego gospodarstwa domowego – z 10,2 proc. w 2019 r. do 11,8 proc. w 2023 r.

Cel: zniwelować ubóstwo energetyczne

Jednym z kluczowych wyzwań transformacji energetycznej w budynkach mieszkalnych jest zniwelowanie zjawiska ubóstwa energetycznego, czyli sytuacji, w której gospodarstwa domowe doświadczają trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb związanych z energią w domach. W Polsce około 14,1 proc. gospodarstw domowych jeszcze przed kryzysem energetycznym doświadczało nadmiernego obciążenia wydatkami na energię.

Zorganizowanie skutecznego publicznego wsparcia dla uboższych gospodarstw, w tym tych doświadczających ubóstwa energetycznego, powinno być jednym z priorytetów polityki publicznej. To właśnie ta grupa statystycznie częściej korzysta z wysokoemisyjnych paliw, zamieszkuje w nieefektywnych energetycznie domach i zarazem nie ma dostatecznych zasobów – finansowych, a często również kompetencyjnych – żeby tę sytuację samodzielnie przezwyciężyć.

Tymczasem rząd nie ma jasnego, konstruktywnego komunikatu dotyczącego strategii wobec ogółu gospodarstw domowych, w tym wobec grup najsłabszych: jakimi działaniami gospodarstwa w transformacji będą wspierane, jak będą chronione, które technologie i paliwa będą promowane z uwagi na cele strategiczne państwa. Całościowej odpowiedzi na te pytania nie daje ani projekt aktualizacji Krajowego Planu na Rzecz Energii i Klimatu (aKPEiK), ani wstępny, przedstawiony w prekonsultacjach przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii projekt Krajowego Planu Renowacji Budynków.

W przypadku tego ostatniego dokumentu, który zgodnie z zapisami tzw. dyrektywy budynkowej rząd musi przyjąć do końca 2025 r., wciąż jest jednak szansa na uwzględnienie nie tylko celów, ale też planu działań, tak by stał się on jasnym drogowskazem dla społeczeństwa.

REKLAMA

ETS2

Przedstawiona sytuacja wkrótce dodatkowo skomplikuje się ze względu na planowane wejście w życie systemu ETS2 – opłat od emisji w sektorach budynków i transportu, który ma zacząć obowiązywać w 2027 r.

Dotychczas funkcjonujący w UE system handlu emisjami ETS obejmował emisje z elektroenergetyki, dużych systemów ciepłowniczych, dużego przemysłu i lotnictwa (około 40 proc. europejskich emisji CO2). Okazał się skutecznym narzędziem redukcji emisji. W Polsce w objętych nim sektorach emisje wyraźnie spadły (o 25 proc. względem 2005 r.), podczas gdy w nieobjętych sumarycznie wzrosły (o 11 proc. względem 2005 r.), głównie za sprawą transportu, z którego emisje uległy niemal podwojeniu.

ETS2 to rozszerzenie dotychczasowego mechanizmu i konsekwentne objęcie zasadą „zanieczyszczający płaci” wszystkich budynków i środków transportu lądowego. Dotychczas opłat za emitowanie CO2 nie ponosił m.in. niezelektryfikowany transport drogowy, a także gospodarstwa domowe ogrzewające się węglem, gazem oraz te czerpiące ciepło z małych (głównie osiedlowych) ciepłowni. Tymczasem znaczna część polskich gospodarstw od dawna ponosi koszty uprawnień CO2. Tak jest w przypadku około 40 proc. gospodarstw domowych korzystających z dużych systemów ciepłowniczych (objętych ETS od 2005 r.). Zmiany nie odczują także użytkownicy ogrzewania elektrycznego, w tym pomp ciepła, ponieważ energia elektryczna napędzająca pompy jest już obciążona kosztami emisji.

Wdrożenie systemu ETS2 w obecnym kształcie budzi jednak kontrowersje z uwagi m.in na ustanowienie jednolitej ceny w całej UE wobec nierównych punktów startowych w poszczególnych państwach członkowskich. Różnice obejmują:

• nierówności w dochodach gospodarstw domowych;
• zróżnicowanie wykorzystywanych paliw, w tym poziom uzależnienia od węgla spalanego w domach;
• stan budynków i rozpowszechnienie bezemisyjnych środków transportu;
• brak korytarza cenowego ograniczającego niespodziewane wahania rynkowej ceny CO2.

Z tego względu rządy niektórych państw członkowskich, w tym Polski, mówią o potrzebie rewizji dyrektywy EU ETS i zmiany dotychczasowych zapisów.

Wyrównać szanse czystych technologii

W najbliższych miesiącach, w tym w czasie polskiej prezydencji, kluczowe będzie, żeby w toku toczących się dyskusji dążyć do przebudowania systemu ETS bez rezygnowania z ekonomicznej wyceny emisji CO2. Po dokonaniu korekt utrzymanie mechanizmu wyceny kosztów emisji jest dla Polski korzystne, gdyż ułatwi realizację celów strategicznych – uniezależnienia od importu paliw oraz poprawy jakości powietrza i ochrony klimatu. Jest to zgodne z podstawową zasadą ochrony środowiska: zanieczyszczający płaci. Bez niego brakuje wyraźnego sygnału ekonomicznego do odejścia od paliw kopalnych w ogrzewaniu i transporcie, których pośrednie koszty użytkowania ponosimy wszyscy – państwo i obywatele.

Nowy system opłat jest też niezbędny, żeby wyrównać warunki pomiędzy różnymi technologiami, tak by te czystsze (jak np. pompy ciepła) nie były obciążone wyższymi opłatami od paliw bardziej emisyjnych. Co również istotne, zgodnie z zapisami dyrektywy przychody z systemu powinny stać się ważnym źródłem finansowania transformacji.

Jednym z korzystnych dla Polski zapisów o ETS2 jest utworzenie z części wpływów pochodzących ze sprzedaży uprawnień Społecznego Funduszu Klimatycznego (SFK), którego Polska jest największym beneficjentem. Jego zadaniem jest niwelowanie skutków wprowadzenia nowych opłat poprzez przeznaczenie środków na walkę z ubóstwem energetycznym i transportowym, a także wsparcie mikroprzedsiębiorstw. Wyjątkowy w nowym funduszu na tle innych funduszy europejskich jest fakt, że środki są wąsko i precyzyjnie nakierowane na grupy najsłabsze.

Powstanie SFK i związany z nim wymóg stworzenia planu reform i wydatkowania – Planu Społeczno-Klimatycznego (PSK) – to silny bodziec dla krajowej administracji, żeby zmierzyć się z kwestią ubóstwa energetycznego i transportowego, do czego dotychczas często brakowało motywacji.

Pewnymi osiągnięciami w nakierowaniu wsparcia na osoby doświadczające ubóstwa może pochwalić się program Czyste Powietrze, natomiast większość pozostałych programów skierowanych do gospodarstw domowych jak np. Mój Elektryk (zastąpiony nowo uruchomionym NaszEauto) czy Mój Prąd wspiera przede wszystkim gospodarstwa zamożniejsze, które są w stanie partycypować w kosztach i mają odpowiednie kompetencje, by sięgnąć po środki.

Plan Społeczno-Klimatyczny

Każde państwo członkowskie jest zobowiązane do przygotowania i przedłożenia KE do czerwca 2025 r. Planu Społeczno-Klimatycznego, w którym przedstawi założenia dotyczące wydatkowania przyznanej mu puli środków z SFK. Państwa członkowskie muszą dołożyć do PSK swój wkład własny w wysokości 25 proc. przyznanej alokacji. Wkład ten może zostać pokryty z wpływów z ETS, które zasilą budżet krajowy. Łącznie plan dla Polski powinien więc opiewać na co najmniej 14,3 mld euro – około 62 mld zł.

Zgodnie z założeniami SFK środki te mają zostać przeznaczone przede wszystkim na inwestycje, które pomogą trwale poprawić sytuację grup docelowych funduszu, czyli napotykających na szczególne trudności z dekarbonizacją w sektorze budynków i transportu. W obszarze budynków wspierana będzie przede wszystkim termomodernizacja obejmująca wymianę źródeł ciepła i inwestycje w OZE. Kwalifikowalne są również inwestycje w budownictwo energooszczędne, w tym w mieszkania socjalne oraz skierowane do grup docelowych działania doradcze, edukacyjne, wsparcie techniczne itd.

Rozporządzenie o społecznym planie (2023/955 z 10 maja 2023 r.) dopuszcza również, by część środków została przeznaczona na działania osłonowe – bezpośrednie transfery do gospodarstw domowych, które mogą znaleźć się w trudnej sytuacji po wejściu systemu ETS2. Przeznaczenie środków na bezpośrednie transfery zostało obwarowane dodatkowymi warunkami:

• maksymalnie 37,5 proc. całkowitej puli może zostać przeznaczone na bezpośrednie transfery;
• wsparcie musi mieć charakter tymczasowy – należy wykazać, w jaki sposób beneficjenci wsparcia osłonowego zostaną objęci trwałymi rozwiązaniami.

Plan Społeczno-Klimatyczny to jednak nie tylko plan wydawania pieniędzy. Rozporządzenie wskazuje (a opublikowane przez KE wytyczne jeszcze ten przekaz wzmacniają), że oprócz interwencji finansowych w PSK opisane powinny być również działania (measures), takie jak m.in. reformy czy zmiany regulacyjne, które pozwolą efektywniej osiągać cele postawione przed SFK. Plan ma więc konstrukcję zbliżoną do KPO – kolejne płatności są transferowane do krajów członkowskich po osiągnięciu kamieni milowych i wartości docelowych – konkretnych efektów zarówno reform, jak i inwestycji.

Społeczny Fundusz Klimatyczny jednak, choć może stanowić ważny krok w rozwiązywaniu wyzwań związanych ze zużyciem energii w budynkach mieszkalnych, nie stanowi panaceum na problemy gospodarstw domowych w transformacji. O tym, czego potrzeba do przeprowadzenia skutecznych zmian w tym obszarze w Polsce, można przeczytać w pełnej analizie Forum Energii, dostępnej pod tym linkiem.

Forum Energii