Decyzja o warunkach zabudowy dla farmy PV. Przykład z gm. Nakło nad Notecią
OPINIA. Do napisania w sumie dwóch tekstów na temat związany z uzyskiwaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: WZ) pod farmy fotowoltaiczne o powierzchni terenu poniżej 1 ha (brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) skłoniły mnie dwie sprawy. Po pierwsze, problemy, jakie napotkałem i napotykam w gminie Nakło nad Notecią starając się uzyskać WZ dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farm fotowoltaicznych [jedna o powierzchni terenu 0,59 ha (300 kW) oraz druga o powierzchni 0,98 ha (580 kW)]. Po drugie, ostatnie propozycje rządu dotyczące lokalizacji OZE o mocy powyżej 40 kW tylko i wyłącznie na podstawie MPZP – pisze Patryk Rakowski.
Kompetencje włodarzy gm. Nakło przeszły moje najśmielsze oczekiwania. Nie spodziewałem się, że można w tak twórczy sposób interpretować obowiązujące przepisy prawa. W przypadku farmy o mocy 300 kW otrzymaliśmy decyzję odmawiającą ustalenia WZ, a po złożeniu odwołania od niniejszej decyzji, SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, również w sposób mało przekonujący ją uzasadniając. Obecnie jesteśmy na etapie przygotowywania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Nie byłoby w tym nic dziwnego i irytującego, gdyby nie fantazja urbanisty, urzędników Referatu Gospodarki Przestrzennej oraz głównych włodarzy gminy, bo w końcu to oni podpisują się pod decyzją (nieistotne czy osobiście, czy upoważniając do tego swoich podwładnych). Spotkanie z wiceburmistrzem muszę nazwać po prostu stratą czasu….spotkanie pod nazwą: „nie wiem, nie znam się ”.
Wychodzi na to, że nikt w gminie Nakło nie potrafi podejść do sprawy poważnie, wykazując się przy tym daleko idącą niekompetencją, o czym szczegółowo za chwilę.
Patrząc na obecne problemy z uzyskiwaniem WZ dla farm fotowoltaicznych, nie wyobrażam sobie procedowania projektów PV po wprowadzeniu w życie proponowanych zmian w ustawie o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane. Czas, jaki potrzebny jest do uchwalenia MPZP przy obecnych przepisach i tempie urzędników, wynosi 3-5 lat, przy czym samo podjęcie uchwały o sporządzeniu MPZP leży w rękach Rady Gminy.
Tak naprawdę będziemy z góry skazani na łaskę urzędników i od ich chęci oraz dostępnych środków finansowych gminy będzie zależało, czy w ogóle przyjmą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia MPZP, co wcale nie oznacza, że uda się nam przeznaczyć teren pod budowę farmy PV. Tak samo sprawa będzie wyglądać w przypadku, kiedy na danym terenie będzie obowiązywał MPZP, który w przypadku braku dopuszczenia realizacji przedsięwzięcia takiego jak budowa instalacji PV o mocy powyżej 40 kW, będzie wymagał zmiany. Proszę również pamiętać, że MPZP musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy, które w przypadku braku określenia lokalizacji OZE, będzie wymagało zmiany, aby móc w ogóle rozpocząć starania o sporządzenie lub zmianę MPZP.
Zakładam, że w większości przypadków usłyszymy, że gmina nie ma pieniędzy na sporządzanie/zmianę MPZP i SUiKZPG, a finansowanie przez inwestorów tego typu przedsięwzięć zostało uznane przez NIK za niezgodne z prawem i korupcjogenne. Nasz rząd chce podjąć kolejny krok milowy w kierunku pozostania w erze węgla kamiennego (czytaj: kamienia łupanego), pozostawiając rozwój OZE na niełasce urzędników na szczeblu samorządowym, a Polskę daleko w polu za pozostałymi krajami UE. Pozostawmy jednak temat, który jest obecnie po konsultacjach w komisjach rządowych i powróćmy do moich urzędników w gm. Nakło nad Notecią.
Na początek na uwagę zasługuje brak terminowości w wydawaniu decyzji. Zgodnie z art. 35 § 3 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), organ administracji publicznej, od dnia wszczęcia postępowania ma 30 dni na wydanie decyzji, przy czym do powyższego terminu nie wlicza się, w przypadku omawianej decyzji, w sumie 21. dni na zapoznanie się stron z materiałami sprawy (po wszczęciu postępowania i przed wydaniem decyzji) oraz terminu, jaki potrzebowaliśmy na przygotowanie i uzupełnienie braków w wniesionym podaniu. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcie postępowania jest dzień doręczenia przez stronę żądania organowi administracji publicznej.
Jak wypada przestrzeganie terminów w gm. Nakło nad Notecią? Bardzo blado. Podanie wpłynęło 27.02.2015 r., dnia 14.04.2015r. udało się urzędnikom dostarczyć stronom zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, a 21.05.2015 r. wydać decyzję odmawiającą ustalenie warunków zabudowy, którą odebraliśmy 18.06.2015. r. ! Na wydanie decyzji potrzebowali 82, a na dostarczenie decyzji „tylko” 110 dni. Ich terminy określone w kpa nie obowiązują, a jeżeli my wniesiemy uzupełnienie podania, odwołanie itp. nawet 1 dzień po wyznaczonym terminie, to ponosimy pełne konsekwencje z tym związane. My ewentualnie możemy wnieść zażalenie na opieszałość urzędników, na które po prostu szkoda czasu i pieniędzy, bo ich odpowiedzialność za wykonywana pracę jest praktycznie zerowa.
Wracając do meritum sprawy, najlepsze są podstawy prawne zawarte w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia WZ. Jedyną ustawą, jaka istnieje dla urzędu w gm. Nakło nad Notecią, jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której są w stanie podać nawet definicję farmy fotowoltaicznej, sposobu zagospodarowania terenu itp.
W wydanej decyzji taka ustawa jak ustawa o OZE nie istnieje. W sumie okazało się, że jest zbędna, ponieważ urzędnicy mają nieograniczone możliwości rozumienia i interpretacji tekstu czytanego. To, że instalacja fotowoltaiczna nie należy do obiektu/urządzeń infrastruktury technicznej i należy do przemysłu wytwórczego, udało się dowieść na podstawie art. 10 ust. 5 i ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższe artykuły odpowiednio określają: w studium określa się kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, gmina ma obowiązek uwzględnienia w studium obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz gmina ma obowiązek określenia w MPZP granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Od razu rzuca się w oczy, że w powołanych w uzasadnieniu decyzji przepisach prawa używa się sformułowań typu infrastruktura techniczna i urządzenia wytwarzające energię z OZE, czyli de facto przywołane przepisy potwierdzają, że instalację fotowoltaiczną należy zakwalifikować do urządzeń/obiektów infrastruktury technicznej, ale nie dla włodarzy gm. Nakło nad Notecią.
Należy również zaznaczyć, że przytoczone przepisy dotyczą tylko i wyłącznie obowiązków gminy, uwzględnienia lokalizacji odnawialnych źródeł energii przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania gminy oraz przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania terenu, więc nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przecież składany przez nas wniosek nie dotyczył zmiany studium uwarunkowań gminy, a tym bardziej sporządzenia planu miejscowego. W decyzji powołują się również na tajemnicze i nieokreślone uzasadnienia wyroki sądów administracyjnych i poglądy doktryny prawa, które chyba ze względu na ich brak, nie zostały przytoczone – nie muszę chyba rozpisywać się, że takie postępowanie jest zaprzeczeniem obowiązującej litery prawa. Dla organu wydającego decyzję, czyli Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, z przywołanych i nieprzywołanych podstaw prawnych wynika, że skoro energia elektryczna ma być oddawana do sieci dystrybucyjnej, zamierzeniem wnioskodawcy jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu na cel produkcji energii elektrycznej , to jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu o funkcji przemysłowej.
To jednak nie wszystko. W projekcie decyzji, z którym strony postępowania mogą zapoznać się przed wydaniem decyzji, użyto ponadprzeciętnego uzasadnienia, dlaczego instalację PV należy zaliczyć do przemysłu wytwórczego. Cytując Pana Twarowskiego, komentatora Premier League, siadamy wygodnie w fotelach, zapinamy pasy i startujemy: zamiarem wnioskodawcy jest przekształcenie terenu o funkcji rolniczej na cele produkcji energii elektrycznej, to jest funkcji przemysłowej, o czym świadczy planowane zasłonięcie przed promieniowaniem słonecznym powierzchni do 0,1200 ha łąki, czyli pozbawienie możliwości prawidłowej wegetacji roślin, a pozostała cześć ma służyć między innymi jako droga dojazdowa do obsługi urządzeń fotowoltaicznych. (ostatecznie po spotkaniu z lokalnymi władzami sformułowanie to zniknęło z tekstu wydanej decyzji).
Czytając powyższe uzasadnienie, nasuwają mi się wspomnienia z okresu studiów, gdzie szedłem na egzamin totalnie nieprzygotowany, wykazywałem się tylko i wyłącznie radosną twórczości nie opartą na żadnych faktach i liczyłem na cud – zal. do indeksu. Tylko, że w tym przypadku mówimy o organie administracji publicznej, który ma obowiązek, na podstawie z art. 7 Konstytucji RP, działać zgodnie z przepisami i w granicach przepisów prawa.
Kończąc wątek pierwszej sprawy, muszę również nadmienić kilka słów na temat decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią. Tak jak w przypadku organu I instancji, również SKO w uzasadnieniu powołuje się na tajemnicze i nieokreślone uzasadnienia wyroki sądów administracyjnych i poglądy doktryny prawa wymieniając jedynie ustawy bez podania ściśle określonych artykułów. Ogólnie rzecz ujmując, SKO skupiło się głównie na kopiowaniu fragmentów wyroków WSA, raz cytując wyroki, a raz przypisując sobie fragmenty z ich uzasadnienia. Tylko, że zapomnieli sprawdzić, czy oby na pewno dany wyrok pasuje do niniejszej sprawy oraz czy powoływane w nich przepisy prawa są aktualne.
Przypomnę, że przedmiotowa decyzja dotyczy instalacji PV zajmującej łącznie teren o powierzchni 0,59 ha, czyli niniejsze przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt. 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO pomijając całkowicie ten fakt, przytacza fragment wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II S.A./Lu 464/13, argumentują m.in., że skoro systemy fotowoltaiczne zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, zdaniem tut. Kolegium (!) nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, uznając za zbędne ustalanie znaczenia „infrastruktura techniczna” przez zastosowanie reguł wykładni prawa.
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie rozporządzenie OOŚ nie ma zastosowania, ponieważ powierzchnia terenu jest mniejsza od 1 ha, więc byli wprost zobowiązani dokonać wykładni przepisów prawa, bądź też chociaż odnieść się do wykładni przytoczonej w uzasadnieniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią.
Dalej przypisując sobie fragment wyroku WSA w Gliwicach (sygn. akt. II S.A./Gl 1563/13), (wyrok nie został przytoczony) stwierdzają, że nieuzasadnione jest traktowanie pojęć „urządzenie” lub „instalacja” jako pojęć tożsamych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko, że ustawa ta w ogóle nie zawiera takowych definicji. Aby stwierdzić, czy są to pojęcia tożsame należy odnieść się do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627. z późn. zm.), zgodnie z którą instalacją jest to urządzenie stacjonarne (ich zespół), które mogą powodować emisje w rozumieniu art. 3 pkt. 4 ww. ustawy (art. 3 pkt. 6 in fine ustawy). Zgodnie z powyższym oraz wbrew twierdzeniu organu II instancji, pojęcie „urządzenie” i „instalacja” są pojęciami tożsamymi.
Dalej nie zważając na to, czy przytoczone w kopiowanym wyroku przepisy prawa są aktualne na dzień wydawania decyzji (21 lipca 2015 r.), skład orzekający stwierdza, że zgodnie z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z zm.) odnawialne źródło energii to źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru i energię promieniowania słonecznego! Jak brzmiał na dzień wydawania decyzji art. 3 pkt. 20 – odnawialne źródło energii – odnawialne źródło energii w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. poz. 478). SKO również zapomniało, albo jeszcze nie wie, że od 2 maja obowiązuje ustawa o OZE. Tym zakończę krótką analizę decyzji SKO, ponieważ ciężko odnosić się do innych spraw, patrząc przez pryzmat machinalnego kopiowania fragmentów orzeczeń i pomijania po raz kolejny ustawy o OZE.
Wracając do włodarzy Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, podobną, jak nie większą pomysłowości, urzędnicy Referatu Gospodarki Przestrzennej wykazali się w piśmie wzywającym do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o WZ dla instalacji PV o mocy 580 kW, zajmującą teren o powierzchni 0,98 ha. Prawdziwy popis dali próbując interpretować przepisy ustawy o OZE. Szczerze przyznam, że czytając otrzymane pismo nie wiedziałem, czy śmiać się czy płakać. Próbowałem jednak ich zrozumieć, w końcu dopiero 3.07.2015 r. po otrzymaniu odwołania od powyżej opisanej decyzji, dowiedzieli się, że od 2 maja 2015 r. obowiązuje ustawa o OZE. Zanim przejdę do interpretacji przepisów ustawy o OZE przez urzędników, przedstawionej w otrzymanym piśmie, poruszę jeszcze dwie inne kwestie.
Po raz kolejny urzędnicy Referatu Gospodarki Przestrzennej podają, że nie określiłem planowanego sposobu zagospodarowania terenu, /aktualny sposób zagospodarowania to produkcja rolna, a produkcja energii elektrycznej należy do działu produkcji nierolniczej – przemysłowej/, nie podając, jak w wyżej opisanej decyzji, żadnych podstaw prawnych. Oczywiście we wniosku jako planowany sposób zagospodarowania terenu wpisałem urządzenia infrastruktury technicznej, więc zarzucanie jakoby planowany sposób nie został określony jest niezgodny z treścią złożonego wniosku. Zarzucono również brak na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku, konturów klas gleboznawczych, a w taki wypadku brak dołączenia mapy ewidencyjnej, która stanowiła by uzupełnienie mapy zasadniczej.
Należy zauważyć, że zgodnie z wnioskiem udostępnionym w Biuletynie Informacji Publicznej gm. Nakło nad Notecią o ustalenie WZ, mapa ewidencyjna nie jest wymieniona w załącznikach, które należy dołączyć do przedmiotowego wniosku, jak również brak jest podstawy prawnej do spełnienia przedstawionego wymogu. Z kolei mapa zasadnicza dołączona do wniosku jest kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opatrzona stosownymi pieczęciami. Mapa zasadnicza jest bazą danych prowadzoną przez Starostę nakielskiego i została przez nas zamówiona zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 1989 nr 30 poz. 163 z późn. zm.), a wszelkie braki są niezależne od zamawiającego.
Przejdźmy teraz do wymogów, jakie zostały wysnute na podstawie przepisów ustawy o OZE. Urzędnicy na podstawie art. 2 pkt. 18 i 19 ww. ustawy, które zawierają odpowiednio definicje mikroinstalacji (do 40 kW) i małej instalacji (od 40 do 200 kW), proszą o wyjaśnienie, czy określona we wniosku moc instalacji fotowoltaicznej tj. 580 kW, dotyczy osiągalnej mocy cieplnej w skojarzeniu (!), czy mocy planowanej do przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Oczywiście w opisie przedsięwzięcia mowa jest tylko i wyłącznie o wytwarzaniu energii elektrycznej, przyłączeniu instalacji do sieci elektroenergetycznej itp., więc nie mam bladego pojęcia, jak można wpaść na tak błyskotliwe pytanie. Może któraś z osób pracujących w Referacie Gospodarki Przestrzennej w gm. Nakło nad Notecią słyszała o możliwości wprowadzenia mocy cieplnej do sieci elektroenergetycznej, lubię nowinki techniczne, ale w tym przypadku moja wiedza tak daleko nie sięga.
Najlepszym wezwaniem do uzupełnienia, utwierdzającym mnie tylko w przekonaniu, że urzędnicy gm. Nakło nad Notecią, mają poważny problem z interpretacja przepisów prawnych, było wskazanie braku dołączenia do wniosku o ustalenie WZ…koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej. Zgodnie z interpretacją tutejszego urzędu wynika to z art. 3 ustawy o OZE, zgodnie z którym „podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii wymaga uzyskania koncesji na zasadach i warunkach określonych w ustawie – Prawo energetyczne, z wyłączeniem wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji, małej instalacji, …”.
Za żadne skarby nie mogę doczytać się w niniejszym przepisie, jakoby wnioskodawca był zobowiązany dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o WZ, koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej. Postawiony wymóg należy po prostu uznać za absurdalny i nie mający żadnej podstawy prawnej. Po raz kolejny organ administracji publicznej, jakim niewątpliwie jest Burmistrz Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, rażąco narusza art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa. Proponowałbym pomysłodawcom tego wymogu dokładnie zapoznać się z ustawą z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, aby w przyszłości nie wysuwać w stosunku do wnioskodawców podobnych żądań. Dla jasności sprawy należy dodać, że taki wymóg nie wynika z żadnego obowiązującego aktu prawnego, organ administracyjny na szczeblu gminnym nie posiada żadnych uprawnień do wymagania od wnioskodawcy wykazywania się posiadaniem koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej, a decyzja o warunkach zabudowy jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o wydanie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej (również ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę). W tym przypadku organ rozpatrujący wniosek, czyli Burmistrz Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, nie tylko wykazuje się nieznajomością przepisów prawa, ale przede wszystkim wykracza i bezprawnie przypisuje sobie kompetencje organów, których zdecydowanie nie posiada.
Jako anegdotę, bo nie potrafię traktować tego w innych kategoriach, przytoczę sytuację która miała miejsce ok. 2. lat temu, kiedy działając jako pełnomocnik mojego klienta, miałem za zadanie uzyskać dla niego decyzję o WZ dla farmy PV i pod zabudowę zagrodową z uwzględnieniem budowy domu jednorodzinnego z pompą ciepła. Otrzymałem wtedy telefon z Referatu Gospodarki Przestrzennej (ci sami urzędnicy) z uwagą, że we wniosku dla budowy domu jednorodzinnego, jako źródło ciepła wpisana została powietrzna pompa ciepła, w związku z czym po rozmowie z urbanistą zdecydowali, że jestem zobowiązany dołączyć pozwolenie wodnoprawne (!)… tak, na powietrzną pompę ciepła, która nie wymaga wykonywania jakichkolwiek odwiertów (notabene pompa gruntowa również takiego pozwolenia nie wymaga). Myślę, że jest to doskonałe podsumowanie braku kompetencji urzędników w mojej gminie, z jakimi na co dzień wszyscy petenci (niestety) muszą toczyć batalie.
Podsumowując niemające żadnego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa postępowanie urzędu gminy Nakło nad Notecią, na uwagę zasługuje fakt, że podczas gdy urzędnicy widzą tylko problemy w przypadku instalacji fotowoltaicznych, inne odnawialne źródła energii są traktowane w sposób co najmniej dziwny.
Dla trzech turbin wiatrowych wydano decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (sic!), w innym przypadku po wniosku GDOŚ do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji, SKO stwierdziło nieważność dwóch decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy turbin wiatrowych (2 turbiny w tej samej lokalizacji – decyzje uzyskiwane odrębnie), czyli były one obarczone rażącym naruszeniem przepisów prawa (proszę mi wierzyć, udowodnić rażące naruszenie przepisów prawa jest niezmiernie trudno). Burmistrz osobiście organizował spotkania aby przekonać mieszkańców pewnej miejscowości, że budowa biogazowni to dla nich idealne rozwiązanie. A fotowoltaika, która jest najczystszym źródłem wytwarzania energii elektrycznej i nie wpływa w żaden negatywny sposób na tereny sąsiednie, traktowana jest po macoszemu, a najgorsze w tym wszystkim jest to, że urzędnicy nie są w stanie podać chociażby jednego sensownego przepisu, który uniemożliwiałby wydanie decyzji ustalającej WZ dla instalacji PV.
Patryk Rakowski
Druga część artykułu ukaże się na portalu Gramwzielone.pl w najbliższy czwartek.
