Wstępna opinia IEO o projekcie nowelizacji ustawy o OZE

– Przedstawiony w dniu 15 maja przez Ministerstwo Gospodarki (MG) projekt nowelizacji ustawy o OZE  dotyczy zmian w systemie wsparcia mikroprosumentów – właścicieli lub użytkowników mikroinstalacji o mocy do 10 kW, dla których przewidziano w ustawie możliwość skorzystania z taryf gwarantowanych (tzw. FiT).  Ustawa uchwalona w dniu 20 lutego br. weszła w życie 4 maja i zobowiązała Ministra Gospodarki do uzyskania, do 2020 roku, za pomocą taryf FiT 800 MW mocy w nowych instalacjach mikroprosumenckich. Oznacza to budowę w tym czasie ponad 200 tys. mikroinstalacji prosumenckich – pisze Instytut Energetyki Odnawialnej (IEO).

Taryfy FiT zostały zaproponowane  w listopadzie 2014 roku w formie poprawki poselskiej (i uchwalone wbrew stanowisku rządu). Bez tej poprawki, w oparciu o ówczesny kształt ustawy, mikroproducenci energii z OZE musieliby dopłacać do swoich inwestycji (ponosząc straty finansowe). Byliby  bowiem zmuszeni do oddawania wyprodukowanej przez siebie  energii  produkcji koncernom energetycznych poniżej kosztów produkcji. W myśl uchwalonych przez Sejm przepisów, prosumentami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i stowarzyszenia, samorządy i przedsiębiorcy, tzn. bez wykluczeń podmiotowych, a tylko z uwzględnieniem przepisów różnicujących np. grupy podatników i ich obowiązki zawarte w innych przepisach.

Celem uchwalonego rozwiązania było uzyskanie korzyści gospodarczych, w tym przede wszystkim rozwój krajowego przemysłu produkcji urządzeń, aktywizacja przedsiębiorczości obywateli, poprawa regionalnej spójności społecznej, uzyskanie korzyści środowiskowych (walka z niską emisją z lokalnych palenisk) oraz poprawa efektywności w systemie energetycznym (zmniejszanie strat na przesyle i dystrybucji energii elektrycznej) i lokalnego bezpieczeństwa energetycznego.

REKLAMA

Zgodnie z oceną skutków wprowadzenia taryf gwarantowanych dla mikroprosumentów wykonaną przez Instytut Energetyki Odnawialnej (IEO) w segmencie mikroprosumenckim, dzięki taryfom FiT w latach 2016-2020 ma być wytworzone 4% energii ze wszystkich OZE objętych ustawowym systemem wsparcia, a koszt tego wsparcia sięgnie 2,2% całkowitych kosztów wsparcia przewidzianych w ustawie o OZE. IEO ocenił też wpływ poprawki prosumenckiej na wzrost cen energii elektrycznej dla odbiorców końcowych w latach 2016-2020. Koszt tzw. „opłaty OZE” (finansującej sprzedawcom dopłaty do cen rynkowych energii), która może być doliczana do rachunków za prąd wyniesie zaledwie 0,37 zł/MWh w 2016 roku. Tymczasem według oceny skutków regulacji (OSR) ustawy o OZE, wpływ systemu wsparcia dużych źródeł OZE (w zasadzie tylko współspalania, dużej energetyki wodnej, farm wiatrowych i nielicznych nieprosumenckich instalacji wytwarzania biogazu) już w 2012 roku był 86 razy większy i wyniósł 32 zł/MWh, na dodatek wciąż rośnie.

Zaproponowany przez MG projekt nowelizacji dotyczy więc bardzo małego fragmentu (2,2%) systemu wsparcia w ustawie o OZE, a jeszcze mniejszego (ułamek procenta) w całym systemie wsparcia  OZE, który ma zapewnić w 2020 roku zrealizowanie przez Polskę 15% udziału energii ze wszystkich OZE (nie tylko tych służących wytwarzaniu energii elektrycznej) w zużyciu wszystkich nośników energii (ciepła, energii elektrycznej i paliw transportowych).

Zgodnie z zaprezentowanym przez MG uzasadnieniem do noweli ustawy o OZE, jej celem jest usunięcie wątpliwości interpretacyjnych (prawnych i redakcyjnych) oraz doprecyzowanie przepisów o pomocy publicznej i dokonanie takich zmian w przepisach, by uczynić możliwym skorzystanie przez obywateli z rozwiązań pro-obywatelskich. Taka nowelizacja przepisów została zapowiedziana przez rząd i – biorąc pod uwagę niezwykle trudne dla wnioskodawców warunki wprowadzania poprawki do ustawy (bezskutecznie zgłaszali własne poprawki tego typu) – nie budziła kontrowersji. Aktualna propozycja MG w tym zakresie (poprawki techniczne doprecyzowujące oraz przepisy nakazujące wykazywanie i sumowanie pomocy publicznej oraz porównywanie z dopuszczalną i uniemożliwianie podwójnego lub nadmiarowego dofinansowania), co do zasady pokrywa się z oczekiwaniami autorów poprawki, zapowiedziami rządu oraz w znacznym zakresie spełnia oczekiwania społeczne (leży w interesie społecznym).

Ale autorzy projektu noweli w ingerencji w przyjęte rozwiązania ustawowe idą jednak znacznie dalej. W szczególności proponują obniżenie wysokości niektórych taryf FiT dla części technologii i pogorszenie zasad dostępu do systemu wsparcia. Z pozoru zmiany zasad wynagradzania za energię z mikroinstalacji nie wydają się być głębokie, ale faktycznie   silnie ingerują w cel uchwalonych przez Sejm przepisów, w bezpieczeństwo ekonomiczne obywateli oraz stanowić mogą zagrożenie dla ładu społecznego (deprecjonowanie grupy prosumentów w społeczeństwie i osłabianie ich pozycji ekonomicznej i prawnej w stosunku do zakładów energetycznych). Kierunek proponowanych  zmian w tym zakresie dostępu do pomocy i jej skali generalnie nie służy ani obywatelom (adresatom regulacji) w skorzystaniu z przepisów, ani nie wróży dobrze uzyskaniu 800 MW nowych mocy prosumenckich w setkach tysięcy instalacji w okresie do 2020 roku, ani też zakładanym pierwotnie powszechnym korzyściom z tym związanym. Dlatego do tych najdalej idących i najbardziej wątpliwych propozycji zmian, podważających wręcz sens uchwalonych przez Sejm przepisów i kierunkowe wytyczne UE w tym zakresie, wypada odnieść się w pierwszym rzędzie.

Dyrektywa 2009/28/WE, już w preambule (ust. 1), zwraca uwagę na promocję małych, lokalnych instalacji OZE „dla zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii, wspierania rozwoju technologicznego i innowacji, a także dla tworzenia możliwości zatrudnienia oraz możliwości rozwoju regionalnego, zwłaszcza na obszarach wiejskich i odizolowanych”. Także w zakresie procedur dyrektywa promuje małe źródła. Art. 13 ust. 1 wzywa Państwa Członkowskie do usprawnienia i przyspieszenia procedur na odpowiednim poziomie administracyjnym, a także zapewnienia, aby obciążenia administracyjne były proporcjonalne i niezbędne. Punkt „f” tego artykułu mówi, że obowiązkiem rządów jest ustanowienie uproszczonych i mniej kłopotliwych procedur (…) dla mniejszych projektów oraz w stosownych przypadkach dla zdecentralizowanych urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Także wytyczne UE o pomocy publicznej dla OZE nakazują specjalne traktowanie małych instalacji OZE, rezerwując dla nich możliwość skorzystania z uproszonych form wsparcia ekonomicznego, w szczególności np. z uwagi na małą skalę programu pomocy, potrzebę dywersyfikacji rynku, nieskuteczność metod przetargowych itp.

W zakresie rozwiązań ekonomicznych, projekt nowelizacji w znacznej części nie  uwzględnia ww. wskazań unijnych i narusza kilka ważnych zasad systemu taryf gwarantowanych: mikroekonomiczną opłacalność, prostotę rozwiązań, zachętę do stosowania sprawdzonych rozwiązań organizacyjno-prawnych, promocję innowacyjnego przemysłu, obniżanie kosztów pozyskania kapitału oraz powszechność dostępu do systemu wsparcia. Bez tych zasad system taryf gwarantowanych dla mikroprosumentów nie może działać prawidłowo. Poniżej odniesiono się do kluczowych wątpliwości w tym zakresie. Uwagi szczegółowe i konkretne propozycje zmian zostaną przedstawione w terminie późniejszym.

Nierealna w warunkach polskich stopa dyskonta dla inwestycji prosumenckich

Przyjęta w nowelizacji niejednoznaczna formuła ustalania taryf gwarantowanych powoduje, że dla większości realizowanych inwestycji prosumenckich niemożliwe stanie się uzyskanie opłacalności ekonomicznej. Segment prosumencki, w faktycznym dostępie do realnego systemu wsparcia, znajdzie się w znacznie gorszej sytuacji niż segment dużych źródeł w Polsce. Będzie dyskryminowany także w stosunku do innych krajów z uwagi na niewłaściwe) wykorzystanie możliwych ram prawnych UE z uwagi na ich kontrproduktywną interpretację.

Zasadniczym problemem ekonomicznym jest proponowana w noweli, we wzorze na obliczenie wysokości taryfy gwarantowanej, maksymalna stopa zwrotu z inwestycji prosumenckich, określona w postaci stopy dyskonta ustalonej na niezwykle niskim poziomie, tj. 3,58%. Taki poziom dyskonta dopuszczony przez UE został do wręcz mechanicznego stosowania (w zasadzie nie jest wtedy realną pomocą ekonomiczną) w ramach tzw. wyłączeń spod szczególnych zasad pomocy publicznej. MG powołuje się na wytyczne UE o pomocy publicznej oraz generalne, blokowe wyłączenia w ramach tych wytycznych. Projektodawca nie wyjaśnia jednak i nie informuje obywateli o wybraniu najmniej korzystnej, nieskutecznej ścieżki i o istnieniu rozwiązań alternatywnych, w pełni zgodnych, a nawet zalecanych przez UE w stosunku do mikroprosumentów, które pozwoliłyby na realizację inwestycji bez ewidentnych strat ekonomicznych po ich stronie.

Co w praktyce oznacza stopa dyskonta (zbliżona do stopy zwrotu nakładów -r) równa 3,58%, która ma być użyta przez prosumenta w podanym w projekcie noweli skomplikowanym wzorze, aby to on sam wyliczył taryfę? Poniżej zestawiono stopę dyskonta przyjętą przez MG do kalkulacji wysokości taryf prosumenckich z przyjętymi w OSR ustawy o OZE stopami dyskonta dla kalkulacji cen referencyjnych (też maksymalnych taryf gwarantowanych) w systemie aukcyjnym dla dużych źródeł. Dodatkowo podano orientacyjne stopy oprocentowania kredytów bankowych, z jakich mogą skorzystać osoby fizyczne i firmy inwestujące w duże źródła OZE:

• Ø dla prosumenta korzystającego z FiT (według propozycji nowelizacji MG):

1) stopa dyskonta (d) 3,58%

2) maksymalna stopa zwrotu kapitału własnego (r)  3,7%

3) orientacyjne oprocentowanie kredytu dla prosumenta – ok.12,0%

4) orientacyjne oprocentowanie lokat długoterminowych – ok. 3%

• Ø dla firmy korzystającej z FiT w systemie aukcyjnym (według OSR ustawy o OZE):

1) stopa dyskonta do kalkulacji taryf dla dużych źródeł – 2,0%

2) założone oprocentowanie  kredytu inwestycyjnego dla firm – 6,5%

Proste zestawienie wskazuje, że firmy w systemie aukcyjnym, mają ustalane tzw. ceny referencyjne i stopy zwrotu z kapitału własnego na poziomie ponad 3-krotnie wyższym niż inwestycja prosumencka, przy założeniach przyjętych przez MG. Daje to podstawę do tezy o nierównym traktowaniu różnych segmentów rynku OZE, a w szczególności o gorszym traktowaniu słabszych uczestników rynku.

Warto też zwrócić uwagę, że Polska nie rozwinęła rynku prosumenckiego i rynku mikroinstalacji elektrycznych, a inwestycje prosumenckie, są obarczone dużym ryzykiem technicznym i biznesowym. Nawet w krajach o znacznie bardziej rozwiniętych i mniej ryzykownych rynkach prosumenckich stopy dyskonta  na tych rynkach przyjmują znacznie wyższe wartości. Dla przykładu ostatnio zaakceptowana przez Komisję Europejską w trybie notyfikacji stopa dyskonta w Danii wyniosła 10%. Poprzednie stopy notyfikowane w Wielkiej Brytanii wynosiły od 4% do nawet 20% (w początkowym okresie wprowadzania tamże inwestycji prosumenckich).

Maksymalna dopuszczalna stopa zwrotu nakładów w wysokości 3,58% jest zbyt niska i wobec skali ryzyka przedsięwzięta i nakładów pracy własnej prosumenta całkowicie nieatrakcyjna. Obywatel bez wysiłku i ryzyka niemal tyle samo może mieć z lokaty bankowej. Takie podejście uniemożliwi pozyskanie finansowania lub – w przypadku uzyskania kredytu – stanowić będzie zagrożenie dla gospodarstw domowych, które w dobrej wierze podejmą wysiłek inwestycyjny. MG nie podaje struktury finansowania i udziału w niej kapitału własnego i kredytów, ale wobec skali pojedynczych inwestycji rzędu 30-50 tys. zł. trudno sobie wyobrazić powszechność inwestycji bez sektora bankowego (organizacji banków nie ma też na liście podmiotów, do których skierowano projekt noweli do konsultacji społecznych). Sektor bankowy jest właściwym do wyceny ryzyka i kosztów kapitału proponowanej regulacji. Przyjęta przez autorów noweli stopa dyskontowa jest stanowczo za niska, aby w Polsce zapewnić rozwój energetyki prosumenckiej, gdyż jest to stopa na poziomie stopy zwrotu z inwestycji wolnej od ryzyka i olbrzymiego wysiłku, typu obligacje skarbowe. Stopą bazową powinna być stopa zwrotu z inwestycji wolnej od ryzyka, skorygowana w górę o premię za ryzyko.  Premię tę w przypadku prosumentów trudno jest określić, ponieważ brak jest doświadczeń i odpowiedniego modelu, dlatego MG dostał w ustawie o OZE instrument w postaci obowiązku monitorowania i zmiany wysokości taryf. Natomiast wskazówką dla określenia minimalnej oczekiwanej przez prosumentów stopy zwrotu mogą być badania rynkowe, w tym badania przeprowadzone na zlecenie IEO przez TNS Polska.

MG twierdzi, że to rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku uniemożliwia zastosowanie wyższej stopy dyskonta, ale jednocześnie nie informuje opinii publicznej i adresatów pomocy, że ww. rozporządzenie wskazuje drogę – notyfikacje lub (z uwagi na mała skalę pomocy także) możliwość „pre-notyfikacji”) w efekcie czego można by bez problemów zastosować realną w warunkach polskich stopę dyskonta (z premią za ryzyko), która zresztą, aby zapewnić bezpieczeństwo inwestowania najsłabszym uczestnikom rynku, powinna być wyższa niż np. w Danii.

Nieprzypadkowo takie kraje jak Dania i Wielka Brytania poszły drogą notyfikacji przepisów prosumenckich wprowadzających taryfy FiT. Okres notyfikacji nie przekraczał jednego roku, a obywatele, małe przedsiębiorstwa oraz samorządy w tych krajach uzyskały realne możliwości prostej realizacji inwestycji prosumenckich, przy odpowiedniej dla nich stopie dyskonta.

Przyjęta przez MG ścieżka rozumowania i postępowania, ogranicza też dostęp do odpowiednich taryf FiT przez inne podmioty niż osoby fizyczne (reglamentacja podmiotowa, a nie kwalifikacja przedmiotowa, w której każdy właściciel lub operator kwalifikowanego źródła energii ma prawo do FiT). Jest to niezgodne z celem ustawowym.

Problemem kluczowym jest nie tylko stopa dyskonta. W propozycji nowelizacji powróciło sygnalizowane wcześniej dążenie do radykalnego obniżenia wysokości taryf gwarantowanych, jeżeli nie wszystkich, bo to mogłoby być nie do osiągnięcia, to przynajmniej niektórych źródeł. Dano jednak wystarczająco zniechęcający algorytm postępowania i wzór, zgodnie z którymi prosument mógłby teoretycznie liczyć i wnioskować o przyznanie mu ceny gwarantowanej wyższej niż ta zaniżona, ale przy niewykonalnym założeniu związanym z też zaniżoną stopą dyskonta. Trudno nazwać to poważnym traktowaniem prosumenta, niestety.

Warto też pamiętać, że inwestycje prosumenckie wymagają dużych niepodatkowych nakładów własnych prosumenta (niepłatne i trudne do udokumentowania dla kontroli – o czym dalej – nakłady pracy własnej), zarówno na etapie przygotowania inwestycji, jak i jej realizacji. Nawet przy typowych, wystarczających i określonych przez ustawodawcę taryfach gwarantowanych, dających duże uproszczenia proceduralne i realne odciążenie prosumenta od biurokracji, mogą one przekraczać 10% kosztów całkowitych rocznych. W systemie, w którym prosument dodatkowo musi najpierw zrozumieć, a potem starać się nauczyć wykorzystać podany przez MG wzór, koszty te – zupełnie zbędne nakłady pracy – wzrosną znacząco. Poprawność jego zastosowania ma podlegać kontroli Prezesa URE, a w przypadku stwierdzonego uchybienia prosument ma tracić prawo do ceny gwarantowanej (nawet tej najniższej i „wracać” do średniej ceny rynkowej. Nietrudno przewidzieć ile bankructw i rodzinnych dramatów wykreować może taki mechanizm, gdyby doszło do jego uchwalenia.

REKLAMA

Dodatkowo ww. wzór nie zawiera kosztu bilansowania, o czym mówi też ust 9. art. 41 noweli „ceny zakupu energii elektrycznej, o której których mowa w ust. 8 i 8a1 pkt 1 i 2, nie zawierają opłaty za bilansowanie handlowe”. Powstaje zatem pytanie, kto i na jakich zasadach pokryje te koszty? Obecne przepisy wskazują, że będzie to koszt po stronie prosumenta, a więc także te koszty powinny być uwzględnione we wzorze na koszt wytworzenia energii elektrycznej w mikroinstalacji LCOE (w noweli ozn. jako „KWeem”).

Proponowane przepisy uzasadniane są chęcią ograniczania pomocy publicznej dla prosumentów, ale mogą prowadzić do absurdu polegającego na tym, że w efekcie nierealnego (nadmiernego) obniżenia intensywności wsparcia dla prosumentów w systemie pojawi się (kosztem prosumentów) pomoc publiczna dla koncernów energetycznych pozyskujących energię po zaniżonej (dotowanej przez samych prosumentów) cenie.   Od momentu, gdy za 5-10 lat koszt zaopatrzenia w energię dostarczaną z systemu energetycznego przekroczy wysokość taryfy gwarantowanej (stanie się to tym szybciej im bardziej zaniżone będą taryfy FiT), różnica między tymi dwiema liczbami będzie zyskiem dla koncernu energetycznego (sprzedawcy z urzędu). Dodatkowym źródłem finansowania koncernów energetycznych będą przyjmowane ryczałtowo stawki „opłaty OZE” w rachunkach, o czym dalej. Pod tym kątem należy dokonać szczegółowej oceny skutków proponowanej noweli w dłuższym okresie, a nie tylko na rok do przodu jak to czyni MG.

Biorąc pod uwagę, że podany w projekcie nowelizacji ustawy o OZE wzór ma na sztywno ustaloną, niedoszacowaną jak na warunki polskie stopę dyskonta na poziomie 3,58% – nie uwzgledniającą wszystkich kosztów, realnego ryzyka i rzeczywistego kosztu kapitału oraz uwzględniając, że znaczące koszty dodatkowe, wynikające z pracy własnej nie są zawarte we wzorze podanym przez MG, -inwestycje prosumenckie, przy taryfach obliczanych na podstawie zaproponowanego wzoru całkowicie tracą sens. Gdyby bowiem prosument, w obecnych uwarunkowaniach w Polsce, zdecydował się na inwestycję, byłby zmuszony do dopłacania do niej z innych dochodów (ze stosunku pracy, emerytury itd.), poświęcania nieproporcjonalnie wysokiego wkładu pracy własnej (znaczące uszczuplenie zasobów czasu na inne cele, w tym pracę zarobkową), a to groziłoby drenażem budżetów domowych.

Pozbawione podstaw oczekiwanie określonych umiejętności prosumentów posługiwania się wzorem na obliczanie taryf FiT

W sytuacji, w której prosument nie jest w stanie uzyskać wystarczającej dla niego stopy zwrotu, a tak będzie na pewno dla wszystkich technologii bo stopa zwrotu nie jest wynikowa tylko założona na zbyt niskim poziomie, w przypadku zamiaru budowy mikroinstalacji słonecznej lub mikrokogeneracji biogazowej, w projekcie noweli wskazano na iluzoryczną możliwości ubiegania się o wyższą taryfę. W tym celu zaproponowano postumentowi możliwość wystąpienia o wyższą taryfę w oparciu o kalkulacje wykonane o bardzo złożony i niejednoznacznie przedstawiony  wzór na koszt wytworzenia energii elektrycznej w danej mikroinstalacji w całym okresie 15-letniego wsparcia (tzw. LCOE). Trzeba dodać, że jest to wzór poglądowy, który faktycznie jest standardowym wzorem spotykanym w literaturze przedmiotu ale niewystarczająco szczegółowym dla potrzeb praktycznego stosowania go przez prosumentów.

Sama konstrukcja logiczna jest błędna (prowadzi do „błędnego koła”), bo nie ma możliwości matematycznej zwiększania wysokości taryfy, przy realnych kosztach i niezmienionej stopie zwrotu.  Niezrozumiałe i stojące w sprzeczności z zasadą neutralności technologicznej jest tu także odrębne traktowanie różnych mikroinstalacji, tym bardziej, że – zgodnie z ustawą o OZE – różnorodność technologiczną można zapewnić wysokością trafy FiT określanych przez MG przy tej samej stopie zwrotu nakładów dla różnych źródeł. Rozwiązanie proponowane przez MG (rozwiązywanie równania, które nie ma rozwiązania) nie jest spotykane w krajach, które stosują taryfy FiT, bo taryfy odpowiadającą odpowiedniej stopie zwrotu są zawsze określane przez ustawodawcę, a nie przez prosumenta.

Zważywszy, że metoda LCOE jest stosowana w Polsce zaledwie od 3 lat (por. ekspertyzę IEO dla MG z 2012 roku) i nie jest znana nawet koncesjonowanym przedsiębiorstwom energetycznym, wymóg jej stosowania przez prosumenta (pod groźbą kary za błędne zastosowanie) wydaje się być nieporozumieniem. Posługiwanie się przytoczonym wzorem wymaga wiedzy, którą można zdobyć na studiach ekonomicznych, a dodatkowo trzeba dobrze umieć obsługiwać arkusz kalkulacyjny Excel (dotyczy to niewielkiego odsetka mieszkańców Polski).

Przeciętni obywatele mają kłopoty ze zrozumieniem koncepcji stopy dyskontowej i nie potrafią korzystać z Excela. Wzór wymaga np. sumowania poszczególnych rodzajów kosztów w piętnastoletnim okresie życia, a dla każdego roku trzeba policzyć te koszty i zdyskontować o określoną liczbę okresów od 1 do 15. To samo dotyczy produkowanej energii. Prosument powinien też sam pamiętać o korekcie inflacyjnej, gdyż stopa dyskontowa podana przez MG (3,58%) to w domyśle stopa nominalna (uwzględniająca inflację) . Kwestia ta bezwzględnie wymaga to doprecyzowania w proponowanej noweli, podobnie jak kwestie podatkowe (podany wzór nie uwzględnia podatków, a uzasadnienie nie podaje żadnych założeń w tym zakresie przy możliwych tu różnych wariantach).

Zatem przytłaczająca większość prosumentów nie będzie w stanie prawidłowo zastosować wzoru. Prosumenci nie będą też w stanie zlecać takich prac firmom konsultingowym, gdyż nie będą mieli możliwości pokrycia kosztów usług doradczych (to nie jest ich rynek). Można też mieć wątpliwość, czy takie kompetencje posiadają urzędnicy (w szczególności URE), którzy zobligowani mają być do przeprowadzania kontroli w tym zakresie poprawności stosowania ww. wzoru przez prosumentów oraz parametrów i sposobu i zakresu weryfikacji dokumentów podczas kontroli (projekt nowelizacji tego nie precyzuje). Wzór na możliwości podniesienia taryfy FiT oraz zapowiadany system kontroli zachęcać mogą do zawyżania kosztów na fakturach, kupowania faktur i innych niedozwolonych praktyk. Zaproponowany system ustalania i weryfikacji taryf jest silnie zbiurokratyzowany, korupcjogenny oraz nader kosztowny i zbędny w stosunku do samej idei taryf FiT oraz wobec obecnie obowiązujących przepisów ustawy o OZE.

Problem może dotyczyć setek tysięcy wstępnie zainteresowanych prosumentów. Koszt utrzymania rozbudowanej biurokracji może być porównywalny do skali realnej pomocy dla prosumenta (kilkadziesiąt – maksymalnie kilkaset złotych na miesiąc). Koncepcja wprowadzenia tak złożonej i niejednoznacznej zależności matematycznej do ustawy, z której pod groźbą kary mieliby korzystać prosumenci jest całkowicie błędna i nie liczy się ani z możliwościami adresatów pomocy, ani z kosztami, jakie należałoby ponieść, aby prosument z takiego rozwiązania mógł w rzeczywistości skorzystać. Istotą wsparcia taryfami gwarantowanymi jest to, aby było jak najprostsze, czyli aby prosument (i jego bank) znał jedną liczbę – cenę za energię wprowadzaną do sieci. W tym modelu, także z uwagi na koszty w całej gospodarce, to organa administracji państwowej (tu MG) powinny wykonać pracę za obywateli, wyznaczając odpowiednie taryfy FiT, tak jak to mówi wyraźnie art. 41 ustawy o OZE.

Nierealne w warunkach polskich (zaniżone) wysokości nakładów inwestycyjnych i kosztów operacyjnych

W uzasadnieniu do noweli podane są dyskusyjne założenia co do kosztów budowy i eksploatacji mikroinstalacji. W przypadku niektórych źródeł są one rażąco zaniżone, jak np. wysokość nakładów inwestycyjnych w przypadku fotowoltaiki – 5500 zł na kilowat mocy zainstalowanej w źródłach o mocy do 3 kW. Przy takich kosztach nie ma możliwości zainstalowania w Polsce jakościowych certyfikowanych urządzeń przez profesjonalnego, certyfikowanego instalatora. Warto zwrócić uwagę, że w szczególności osoba fizyczna lub samorząd nie są płatnikami VAT i do analiz należy przyjmować ceny brutto. Powyższe ceny na 2015 rok są zaniżone o 30-40% i na takich cenach nie można tworzyć ani oceny skutków regulacji ani prosumenckich biznesplanów.

MG twierdzi, że przyjęte wartości wynikają z analiz zlecanych na potrzeby Ministerstwa, opracowań i analiz zewnętrznych. Analizy te powinny być publicznie znane i poddane szerokiej konsultacji społecznej, gdyż niezweryfikowane grożą dezinformacją prosumentów i przyjęciem błędnych założeń do regulacji.

Szkodliwa dla rozwoju technologii i innowacji koncepcja ograniczania rocznej produktywności mikroinstalacji

Projekt nowelizacji narzuca maksymalną ilość prądu z mikroinstalacji OZE (tzw. współczynnik rocznego wykorzystania mocy), którą będzie można po taryfie gwarantowanej odsprzedać do sieci w ciągu roku. Dzieje się tak ze względu na wprowadzenie maksymalnego wskaźnika – tzw. stopnia wykorzystania mocy w danej instalacji, do którego przedsiębiorstwa zobowiązane są do zakupu energii po cenach gwarantowanych. Niektóre z tych wskaźników są bardzo niskie w relacji do obecnie stosowanych urządzeń, np. w przypadku mikrowiatraków o mocy do 3 kW (650 godzin/rok) czy systemów fotowoltaicznych o mocach do 10 kW (950 godzin/rok nie jest z pewnością górną granica możliwości obecnie, a już na pewno w perspektywie kilku lat). Pozostając zamrożone w ustawie będą stanowić barierę prawną we wdrażaniu coraz bardziej efektywnych rozwiązań. To konstrukcja prawna nie występuje na świecie, bo żaden kraj nie wprowadza przepisów blokujących rozwój technologiczny OZE. Polski system wspierać będzie stare, mało wydajne technologie, bo postęp polega na tym, że wydajność mierzona stopniem wykorzystania mocy z roku na rok rośnie i już teraz znaczny odsetek inwestycji przekracza wartości progowe podane w noweli, po przekroczeniu których inwestor i producent urządzeń zaczną być karani za innowacyjność i efektywność.

Uzasadnienie projektu noweli nie odnosi się do przyczyn wprowadzenia tych niecodziennych przepisów. Można tylko się domyślać, że chodzi o to, aby ograniczyć niebezpieczeństwo nadużyć, aby potencjalni prosumenci nie oszukiwali stosując niedozwolone zabiegi techniczne i deklarując zawyżoną produktywność.  Zadziwiająca byłaby to teza, gdyż:

• nie ma takich prawnych obostrzeń w stosunku do dużych źródeł, choć tam pokusa jest znacznie większa,
• jak do tej pory największe i najczęstsze przypadki zawyżania produkcji energii z OZE ma miejsce w przypadku współspalania biomasy z węglem w elektrowniach węglowych, które wytwarzają wielokrotnie więcej energii przy wielokrotnie większych zyskach
• nie ma żadnych doniesień zagranicznych, aby w jakimkolwiek spośród 88 krajów stosujących FiT dochodziło do tego typu nadużyć w segmencie mikroinstalacji, ani też takie przypadki nie zostały odnotowane w stosunku do ponad 600 polskich dotychczasowych prosumentów przyłączonych do sieci po wejściu w życie „małego trójpaku” z lipca 2013 roku,
• w segmencie mikroinstalacji, zgodnie z małym trójpakiem oraz ustawą o OZE, obowiązkowe jest instalowanie liczników inteligentnych, czasami nawet dwóch liczników (licznik inteligentny na przyłączu plus licznik na wyjściu z mikroinstalacji).

Nie ma ani jednego racjonalnego powodu, aby wobec prosumentów zrezygnować z fundamentalnej zasady zaufania (obywatele nie dali ku temu żadnego powodu) i aby wobec ich stosować inne, znacznie bardziej restrykcyjne, standardy niż wobec koncernów energetycznych.

Koncepcja regulacyjna w tym zakresie (blokowanie innowacji i ew. zamiar stosowania zasady „państwa policyjnego” wobec prosumentów w noweli ustawy o OZE) jest całkowicie błędna metodologicznie i szkodliwa społecznie (podważa a’priori, bez dowodów, zasadę zaufania i wpływa destrukcyjnie na wizerunek energetyki obywatelskiej).  Koncepcja ta zniszczyłaby też jedną z najważniejszych zalet taryf gwarantowanych – zachętę do innowacji i rozwoju przemysłu nowych technologii.

Błędne podejście do obliczenia „opłaty OZE”

Do skalkulowania tzw. „opłaty OZE”, która ma ryczałtowo zasilić konto OREO S.A. i być także ryczałtowo uwzględniona w rachunkach za energię, MG przyjęło założenia, że w 2016 r. powstanie odpowiednio: 150 MW w ramach mikroinstalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej do 3 kW oraz 250 MW w ramach mikroinstalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej od 3 do 10 kW (razem aż 400 MW) oraz wskazuje, że w pierwszym roku w strukturze inwestycji dominować będą instalacje fotowoltaiczne.

Według wykonanych wcześniej symulacji i analiz IEO, uwzgledniających realne okresy realizacji inwestycji, krajowy potencjał instalacyjny, doświadczenia innych krajów wprowadzających wcześniej taryfy FiT, w pierwszym roku nowego systemu wsparcia przyrost nowych mocy w mikroinstalacjach fotowoltaicznych będzie kilkukrotnie niższy i może wynieść odpowiednio 36 MW w segmencie do 3 kW oraz 55 MW w segmencie od 3 do 10 kW. Pozostawia to miejsce dla innych technologii mikroinstalacji, jednak ze względu na dłuższy cykl inwestycyjny i mniejszą dojrzałość rynkową nie można oczekiwać, że odegrają one znaczącą rolę na pierwszym etapie wdrażania proponowanego systemu. Oznaczałoby to powstanie 14 400 mikroinstalacji PV o mocy średniej 2,5 kW oraz odpowiednio przeszło 7 800 mikroinstalacji PV o mocy średniej 7 kW. Powyższa skala inwestycji byłaby i tak olbrzymim wyzwaniem dla polskiego sektora mikroinstalacji.

Zgodnie z cytowanymi analizami IEO, bazującymi w znacznej części na krajowym planie działań, systemy fotowoltaiczne i mikrobiogazownie objęte w noweli ustawy dodatkowymi restrykcjami (zbyt niskie taryfy i konieczność pokonania dodatkowych, uciążliwych procedur) wpłyną na znaczne wydłużenie cyklu inwestycyjnego o minimum 1-2 miesiące, w stosunku do obecnie możliwych w optymalnych warunkach do uzyskania cykli inwestycyjnych 3-4 miesięcy. Dłuższe cykle inwestycyjne spowodowane dodatkową biurokracją i analizą ryzyka oznaczają mniejszą od wskazanych przez IEO liczbę inwestycji. Warto zauważyć, że utrudnienia dotyczą 2/3 planowanych wstępnie do zrealizowania inwestycji prosumenckich (w segmencie fotowoltaiki i biogazu).

Dane przytoczone przez MG są nie są poparte żadnym uzasadnieniem i kilkukrotnie  zawyżają „opłatę OZE” oraz negatywnie wpłyną na koszty energii dla odbiorców końcowych, zawyżając wpływy OREO S.A. W uzasadnieniu do noweli nie ma podanego sposobu kalkulacji ani informacji ile wynosi składnik prosumencki w opłacie OZE. Podana jest tylko sumaryczna wysokość opłaty w wysokości 4,01 złotych za 1 MWh, co może sugerować, że jest to w całości składnik prosumencki. Rachunkowo jest to jednak tylko różnica pomiędzy sumaryczną opłata OZE w noweli, a wysokością opłaty OZE w ustawie ustalonej na 2,51 złotych za 1 MWh, czyli 1,5 zł/MWh. W stosunku do wyników analiz IEO (0,37 zł/MWh) jest to stawka zawyżona czterokrotnie i niepotrzebne obciążyłaby rachunki odbiorców energii.  Z uwagi na poważne skutki gospodarcze i społeczne powinny być zweryfikowane i solidnie uzasadnione.

Trudno także w tym przypadku ocenić, dlaczego MG pozostawia niedopowiedzenia i proponuje tak kosztowne odbiorców energii jak i dla prosumentów i rozwiązania, a tak korzystane dla spółki OREO i możliwości finansowania przez nią koncernów energetycznych. Jeżeli chodzi o zachowanie różnorodności technologicznej i sterowanie równomiernym tempem rozwoju mikroinstalacji, organ wykonawczy dysponuje instrumentami danymi przez ustawodawcę w postaci (podobnie jak w innych krajach) dostosowania rozporządzeniem wysokości taryfy do sytuacji na rynku, odpowiednią informacją publiczną oraz innym przewidzianym w ustawie rozporządzeniem o monitorowaniu rozwoju rynku.

Uwagi i szczegółowe propozycje doprecyzowujące kwestie w dalszym ciągu w przepisach niejasne, w tym także doprecyzowujące dane we „wzorze dla prosumentów”, pominięte kwestie podatkowe i inne zostaną przedstawione przez IEO w późniejszym terminie.

Opracowanie:

Instytut Energetyki Odnawialnej

Warszawa, 18 maja 2015 roku