Wsparcie dla współspalania to niedozwolona pomoc publiczna?

Aktualne prawo nie daje podstaw do ustalenia 50-procentowego poziomu wsparcia dla istniejących instalacji współspalania i pełnego wsparcia dla dedykowanych instalacji współspalania. Decyzje te są arbitralne i stoją w sprzeczności z danymi posiadanymi przez rząd. Jest to pomoc państwa, która jest niezgodna z prawem europejskim i zostanie zakwestionowana przez Komisję Europejską – pisze Randy Mott, ekspert ds. energetyki odnawialnej. 

Aktualny projekt nowej ustawy o odnawialnych źródłach energii przewiduje, że współspalanie będzie nadal otrzymywać wsparcie w wysokości 50% dotychczasowego poziomu, a w przpypadku systemu aukcji wsparcie będzie sięgać wysokości ceny referencyjnej, która nie została przedstawiona w projekcie. 

Współspalanie jako jedyne wśród odnawialnych źródeł energii nie tworzy żadnych nowych mocy energetycznych, a jedynie zastępuje część paliwa wykorzystywanego w procesie spalania. Zgodnie z zasadą pomocy publicznej współspalanie powinno być wspierane tylko w takim zakresie, który odzwierciedla rzeczywisty koszt produkcji.1 

REKLAMA

Historia wcześniejszych wersji ustawy o OZE pokazuje, że decyzja polityczna, aby utrzymać wsparcie współspalania nie ma oparcia w faktach. Wystarczy zajrzeć do Oceny Skutków Regulacji, która towarzyszyła wersji ustawy z grudnia 2011. Ministerstwo Gospodarki stwierdziło w niej, że wsparcie powinno być zróżnicowane i że „[l] Mniejsze wsparcie … [należy] przewidzieć dla technologii obecnie produkujących około 90% energii elektrycznej z OZE (współspalanie, energia wytwarzana z wiatru  i stare, zamortyzowane elektrownie wodne).” Id . p. 9. 

Propozycja z 2011 roku zapowiadała koniec dotowania współspalania i starych elektrowni wodnych ze względu na konieczność dostosowania wsparcia do kosztów produkcji i do wytycznych unijnych w sprawie pomocy publicznej. W następnym roku rynek został zalany zielonymi certyfikatami ze współspalania, co zniszczyło ich wartość. W 2013 roku Ministerstwo Gospodarki przedstawiło uzasadnienie dla projektu ustawy, które stwierdza:

– Obecność nadmiernej ilości świadectw pochodzenia jest spowodowana głównie szybszym tempem rozwoju odnawialnych źródeł energii w Polsce, niż przewidziane w Krajowym Planie Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Zakłady stosujące współspalanie paliw przyczyniły najbardziej do szybkiego wzrostu wolumenu produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, te właśnie w ostatnich latach odnotowały najwyższy wzrost (co jest związane z niskim poziomem wydatków niezbędnych do uruchomienia tego typu produkcji i wysokich przychodów generowanych przez tę praktykę).

W dniu 2 lipca 2014 roku, wycofując się z decyzji o zakończeniu wsparcia, wciąż krytykowany za jednolity system wsparcia rząd, zauważa że „technologia wykazująca najniższe koszty wytwarzania energii otrzymała nieuzasadnione wsparcie„. Mimo tych stwierdzeń, rządowy projekt ustawy nie daje podstaw do narzucenia poziomu 50% wsparcia dla istniejących instalacji lub zapewnienia „instalacjom dedykowanym do współspalania” udziału w aukcjach z nieujawnionymi cenami maksymalnymi energii elektrycznej. W artykule 44.8 projektu ustawy z dnia 8 lipca 2014 r. wsparcie dla współspalania proponuje się w dalszym ciągu licząc na to, że współspalanie biomasy pomoże wypełnić obowiązek produkcji energii z OZE w 2020. 

W momencie, gdy szef Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów był niezależny politycznie od rządu, 2 rząd zaproponował, aby zakończyć wsparcie dla współspalania i hydroelektrowni i przejść do sytemu zróznicowanego przez dostosowanie wartości certyfikatów do technologii. 3 Patrz Artykuł 47 (projekt wersja z grudnia 2011). W roku 2013, po interwencji politycznej, ta propozycja została jednak wycofana. Zobacz artykuł 44.8 (projekt w wersji 4, 12. Listopad 2013). 

Kiedy proponowano nową wersję ustawy, podkreślono konieczność przestrzegania unijnych wytycznych w sprawie pomocy państwa. Zobacz artykuł 192, jak wyżej (2013) (świadczących skutecznie datowane wsparcie „w terminie 30 dni od dnia, w którym Komisja Europejska wydała pozytywną decyzję w sprawie zgodności pomocy publicznej przewidzianej w tej ustawie ze wspólnym rynkiem” ).

Nie ma faktycznych podstaw, aby oferować wsparcie dla współspalania w nowszych wersjach projektu ustawy, w tym w wersji z lipca 2014. Ministerstwo gospodarki stwierdziło, że w latach 2011-2012 wsparcie dla współspalania powinno zakończyć się ze względu na brak odniesienia do kosztów produkcji. Nowe prawo powinno oprzeć wsparcie na rzeczywistych kosztach produkcji energii we współspalaniu.

W czasie, gdy polski rząd wciąż proponował uzyskanie notyfikacji zróżnicowanego wsparcia i zakończenia pomocy dla współspalania i elektrowni wodnych (do lata 2013), Ministerstwo Gospodarki zleciło Instytutowi Energetyki Odnawialnej (IEO) w Warszawie analizę tego, jakie współczynniki korygujące będą konieczne do zróżnicowania systemu wsparcia. Badania IEO przeprowadzono w obiektach stosujących współspalanie w Polsce, które poproszono o przedstawienie swoich danych uzasadniających koszty produkcji. W analizie wykonanej przez IEO brakuje danych z dużych zakładów państwowych lub głównych instalacji współspalania. Zobacz IEO, „Analiza Dotycząca Możliwości Określenia Niezbędnej Wysokości Wsparcia Dla Poszczególnych Technologii OZE W Kontekście Realizacji Krajowego Planu Działania W Zakresie Energii Ze Źródeł Odnawialnych „, lipiec 2013.

Propozycje współczynników korygujących jednostkową wartość zielonych certyfikatów:

Instalacje OZE do uzyskania wsparcia z systemu zielonych certyfikatów	Kod technologia	2013		2017
		OSR	IEO	OSR	IEO
biogaz rolniczy 200-500 kW	T1	1.50	2.89	1.41	2.98
biogaz rolniczy 500-1000 kW	T2	1.45	2.49	1.36	2.58
biogas rolniczy> 1000 kW	T3	1.40	2.19	1.32	2.26
biogaz wysypiskowy> 200 kW	T4	1.10	–	1.00
Biogas z oczyszczalni ścieków> 200 kW	T5	0.75	1.30	0.67	1.24
biomasa <10 MW	T6	1.30	1.71	1.22	1.78
biomasa – kogeneracja <10 MW	T7	1.05	1.83	0.99	1.90
biomasa 10 – 50 MW	T8	0.95	0.81	0.89	0.77
biomasa – kogeneracja 10 – 50 MW	T9	1.70	1.04	1.60	1.02
biomasa> 50 MW	T10	1.40	1.02	1.32	1.00
biomasa – kogeneracja> 50 MW	T11	1.15	1.35	1.08	1.35
biomasa – Współspalanie (spalanie wielopaliwowe)	T12	0.30 REKLAMA	–	0.15	–
biopaliwa	T13	1.15	3.30	1.08	3.48
wiatr 100-500 kW	T14	1.20	1.34	1.11	1.17
Wiatr> 500 kW	T15	0.90	0.92	0.80	0.85
woda <75 kW	T16		2.44		2.55
woda 75-1000 kW	T17	1.60	1.52	1.53	1.65
woda 1000-5000 kW	T18	1.70	1.60	1.62	1.72
Energia geotermalna	T19	1.20	7.91	1.20	8.12
Fotowoltaika – na budynku 100-1000 kW	T20	2.85	2.45	2.40	1.49
Fotowoltaika – na gruncie 1000-2000 kW	T21	2.75	1.84	2.32	1.07
Fotowoltaika – na gruncie 100-1000 kW	T22	2.45	1.72	2.07	0,97
energii wiatru na morzu		1.80		1.80
elektrownia wodna o mocy 5 MW-20MW		2.00		1.91
Elektrownia wodna> 20 MW		2.30		1.91

IEO przeanalizował dane z Ministerstwa Gospodarki, Międzynarodowej Agencji Energii Odnawialnej, kilku instalacji współspalania w Polsce i Wielkiej Brytanii, i stwierdził, że nowy zakład stosujący współspalanie (pomijając amortyzację) może być opłacalny bez dodatkowego wsparcia.

Raport IEO został przedstawiony Ministerstwu Gospodarki mniej więcej w tym samym czasie, kiedy interweniował rząd, zarządzając przeredagowanie wcześniejszego projektu ustawy. Projekt ustawy zmieniono tak, że teraz nie przewiduje się żadnego zróżnicowania wsparcia w systemie zielonych certyfikatów i kontynuuje się wsparcie dla współspalania. Od tego momentu nikt w polskim rządzie nie proponuje dostosowania wartości zielonego certyfikatu do kosztów technologii, chociaż certyfikaty nadal będą częścią systemu wsparcia dla wszystkich obiektów wybudowanych przed dniem wejścia w życie nowego prawa – jeśli inwestorzy zdecydują się na to, aby w dalszym ciągu korzystać ze starego programu zamiast z aukcji. 

Tak więc rząd porzucił swoje poprzednie stanowisko, które było zaaprobowane przez organy ochrony konkurencji w Polsce i organizacje w sektorze OZE. Ta zmiana jest spowodowana wyłącznie politycznym korzyściami oraz naciskiem ze strony Ministerstw Skarbu Państwa i Ministerstwa Finansów, które korzystają z dochodów generowanych przez państwowe przedsiębiorstwa.

To, co rząd uznał we wcześniejszych projektach ustawy o OZE, przedstawia dobrze znane na całym świecie fakty: że współspalanie jest znacznie tańsze w realizacji niż jakiejkolwiek inne technologie OZE – prawdopodobnie tak tanie, że nie potrzebuje w ogóle żadnego wsparcia. 

Amerykańska Rada Węgla stwierdziła: „współspalanie  biomasy ma potencjał do redukcji emisji z wytwarzania energii węglowej, bez znacznego zwiększenia kosztów inwestycji w infrastrukturę.„

W niemieckim badaniu stwierdzono, że „wymogi finansowania są znacznie poniżej kwoty wypłaconej dla innych technologii produkcji energii odnawialnej ...”. Brunner, PA Consulting Group, Energiewirtschaftliche Tagesfragen – Współspalanie biomasy stałej: opcja niedoceniana, lipiec 2012 [załączone]. Pokazują one, że współspalanie jest „znacznie poniżej aktualnie najbardziej ekspansywnych technologii wytwarzania energii odnawialnej.” Wnioski te są poparte przez raport niemieckiej Agencji Energii „Die Mitverbrennung holzartiger biomasse in Kohlekraftwerken,” Sierpień 2011, w którym zwrócono uwagę, że współspalanie biomasy może się opłacać w niektórych sytuacjach bez wsparcia i że obecnie nie wymaga więcej niż 3,5 c./ kWh. Potwierdzając wnioski polskiego IEO, stwierdzono, że ” Wdrożenie współspalania ma tylko niewielkie konsekwencje dla rentowności elektrowni.” Working Paper FCN nr 23/2010, „Ekonomika współspalania biomasy w Nowej Elektrowni węgla kamiennego w Niemczech,” Andreas Lüschen i Reinhard Madlener, Aachen Uniwersytet, grudzień 2010, zmienione w lipcu 2012, str 17. 

Raport holenderski z 2013 stwierdza, że współspalanie ma „koszty bardzo korzystne na tle innych dostępnych opcji odnawialnych źródeł energii.” Koppenjan i in. „Globalny status operacyjny współspalania biomasy oraz odpadów z doświadczeniem z węglem” 2013 r.

Austriackie badania współspalania potwierdzają natomiast, że „współspalanie biomasy z wykorzystaniem pozostałości biomasy jako surowca oznacza możliwie najniższy koszt i ryzyko „Opcje dla zwiększenia produkcji energii ze źródeł odnawialnych.” Obernberger, bios Bioenergieysteme GmbH, Graz, Austria, Co-firing Biomass with Fossil Fuels- Technical and Economic Evaluation Based on the Austrian Experience.

Wszystkie międzynarodowe opracowania potwierdzają potrzebę ograniczenia wsparcia dla współspalania. Nic nie daje jakiejkolwiek podstawy dla proponowanego wsparcia dla współspalania – takiego jak w projekcie ustawy o OZE z lipca 2014. 

Możliwość udokumentowania rzeczywistych kosztów produkcji technologii współspalania w Polsce dały badania IEO. Jednak główne zakłady stosujące współspalanie odmówiły przekazania tych danych. 

Po prostu nie ma ważnego powodu, aby nadal utrzymać wysoki poziom wsparcia dla współspalania. Żaden inny europejski kraj tego nie zapewnia, a w dodatku narusza to wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące pomocy państwa. 8

W systemie wsparcia wszystkie certyfikaty powinny zostać uregulowane przez współczynniki korygujące przyjęte w raporcie IEO. Wsparcie dla współspalania powinno być ograniczone, aby uniknąć dalszego zakłócenia rynku OZE dla innych technologii. Współspalanie nie powinno być brane pod uwagę w aukcjach, ponieważ byłaby to nieuczciwa konkurencja. Inne technologie wymagają budowy nowych mocy w celu wyprodukowania energii elektrycznej, a współspalanie jest tylko częściową zmianą paliwa w istniejących blokach. Wszelkie wsparcie, które może być uzasadnione na podstawie kosztów produkcji, powinno być zastosowane do określenia ceny referencyjnej w oddzielnej aukcji dla tej technologii, a także ograniczone do odpowiedniego procenta rynku i poziomu określonego przez Krajowy Plan Działań.

Dopóki Komisja Europejska umożliwia współspalanie biomasy z węglem, należy je uwzględnić w technologii odnawialnych źródeł energii i wykorzystać do wykonania celu OZE na rok 2020. Może ono być nadal stosowane w Polsce, ale wsparcie nie może zakłócać konkurencji i powinno być dokładnie obliczone tylko tak, aby odzwierciedlać rzeczywisty koszt produkcji. Każde inne rozwiązanie nie zostanie zatwierdzone przez Komisję Europejską lub Europejski Trybunał Sprawiedliwości. 

Randy M. Mott, JD, CEERES

1 W UOKiK wcześniej zauważono wymóg, że wsparcie zielonymi certyfikatami powinno być zróżnicowane dla wszystkich technologii: „Oceniając system certyfikatów i dotowanych taryf, Komisja Europejska stwierdza, czy jest to konieczne do zapewnienia rentowności produkcji energii, i czy nie zapewnia nadmiernej rekompensaty kosztów produkcji” energii (proporcjonalna wielkość planowanego wsparcia powinna być odzwierciedleniem kosztów rzeczywistych). Konieczne jest dostarczenie KE szczegółowego uzasadnienia konieczności proporcjonalności przewidzianego wsparcia. W szczególności konieczne jest analizowanie rynków, na których działają beneficjenci, rzeczywistych kosztów produkcji energii poniesionych przez nich w zależności od rodzaju technologii OZE i kogeneracji w stosunku do osiągalnych cen sprzedaży energii, a stopą zwrotu z inwestycji dla różnych rodzajów OZE i kogeneracji technologii „UOKiK do min. Gospodarki, 5 czerwca 2012. „, jak stwierdzono w pkt 59, pkt 1., państwa członkowskie mogą zrekompensować różnicę między kosztami produkcji energii ze źródeł odnawialnych, a ceną rynkową danej energii. Tak więc wsparcie może odnosić się jedynie do dodatkowych kosztów produkcji przyjaznej dla środowiska produkcji energii elektrycznej w stosunku do kosztów produkcji energii w oparciu o konwencjonalne źródła energii (przywołane z decyzji Komisji z dnia 24 kwietnia 2007 roku w sprawie programu pomocy państwa przyznanej przez Słowenię ramach przepisów na wykwalifikowanych producentów energii – sprawa nr C 7/2005, ust. 85. Po styczniu 2017 r. będa obowiązywać nowe wytyczne. Wymagają one, aby system wsparcia nie zakłócał rynku przez nadmierne rekompensowanie technologii powyżej ich kosztów produkcji.

2 Nowa osoba powołana na stanowisko prezesa UOKiK, będąca sojusznikiem politycznym premiera, spowodowała, że UOKiK zmienił stanowisko. Ten sam człowiek, który przewodniczył posiedzeniom w gabinecie premiera, które doprowadziły do zniesienia zróżnicowania wsparcia i stopniowego przywrócenia współspalania w nowym projekcie ustawy o OZE, zatwierdził w UOKiK jego akceptację. Nic się nie zmieniło, tylko motywacje polityczne.

3 W Ocenie Skutków Regulacji proponowanej do projektu ustawy z 2011 r. ustawy przez Ministerstwo Gospodarki czytamy, że aby zoptymalizować istniejący system wsparcia przyjęto, że konieczne jest zmodyfikowanie mechanizmu świadectw pochodzenia w taki sposób, że inny minimalny gwarantowany poziom pomocy finansowej został określony dla każdej technologii. Taka optymalizacja zapewni bardziej zrównoważony rozwój źródeł opartych na wszystkich technologiach OZE i pozwoli na przydzielenie pomocy dla tych technologii, które potrzebują jej najbardziej. Ministerstwo Gospodarki proponuje, aby zoptymalizować system wsparcia na podstawie zróżnicowania poziomu w zależności od zastosowanej technologii z określonego źródła”. projekt RIA z dnia 20 grudnia 2011 -. Wersja 1a.4 ustawy, s. 8.