Co się stanie, jeśli Polska nie osiągnie celu OZE na 2020?
Polska jako jedno z kilku państw członkowskich Unii Europejskiej prawdopodobnie nie zrealizuje na czas swojego krajowego celu wyznaczonego na poziomie 15 proc. udziału energii odnawialnej w 2020 r. Jednak pomimo istnienia możliwości nakładania sankcji za niewykonanie krajowych zobowiązań, w tym kar finansowych, Komisja Europejska nie jest zainteresowana karaniem państw dla samego karania – piszą Paweł Wróbel z Gate Brussels i Marcin Ścigan z Forum Energii.
Potencjalne konsekwencje dla krajów spóźniających się z realizacją wyznaczonych celów na rok 2020 należy rozumieć raczej jako środek mobilizujący do nadgonienia zaległości, ale także do zwiększenia ambicji działań pozwalających zrealizować drugi z unijnych celów OZE – ten wyznaczony w horyzoncie roku 2030.
Na razie jednak jesteśmy w roku 2020. Osiągnięcie celu 15 proc. OZE w miksie energetycznym, jeśli nie nastąpi przypadkowy zbieg okoliczności, wydaje się nierealne.
W 2018 roku udział ten wynosił jedynie 11,3 proc. Efekty aukcji OZE organizowanych w latach 2018-2020 nie wystarczą do nadrobienia tej luki, tym bardziej że większość nowych instalacji powstanie już po 2020 roku. W negocjacjach z Komisją Europejską kluczowy stanie się więc rok 2021, w którym musimy przekonać Brukselę, że nasz kraj na trwałe wszedł na ścieżkę realnego wspierania odnawialnych źródeł energii, a widoczne od 2018 r. przyspieszenie w rozwoju OZE będzie kontynuowane.
Polska powinna udowodnić, że choć nie osiągnęliśmy progu na rok 2020, chcemy mieć konstruktywny udział w realizacji unijnego celu na rok 2030. Takie podejście z pewnością spotka się z pozytywną reakcją KE i może pomóc uniknąć kar, jeśli rzeczywiście efekty będą widoczne. W przeciwnym wypadku, Polska będzie narażona na szereg konsekwencji, które opisujemy w dalszej części tekstu.
Weryfikacja
Formalna część procesu oceny realizacji celu OZE oraz decyzji KE na temat ewentualnych konsekwencji rozpocznie się w 2022 r. Podstawa prawna będzie opierała się na dwóch dokumentach. Pierwszy to ostateczne podsumowanie udziału OZE w miksie energetycznym za rok 2020, które będzie opublikowane przez Europejski Urząd Statystyczny Eurostat na początku 2022 roku. Drugi to sprawozdania dotyczące realizacji krajowych celów OZE, które każde z państw unijnych będzie musiało przedstawić do końca kwietnia 2022 roku.
Nieformalny proces oceny rozpocznie się jednak dużo szybciej. I właśnie dlatego, jeśli istnieje ryzyko, że dane państwo nie zrealizuje swojego celu, kluczowe będzie prowadzenie dialogu z Komisją Europejską już w 2021 roku, czyli przed publikacją oficjalnych danych.
Jak już wspomniano, wiele wskazuje na to, że dialog ten będzie odbywać się w kontekście realizacji drugiego z unijnych celów OZE, czyli poziomu 32 proc. na rok 2030. Dlaczego? Po pierwsze, zobowiązania krajowe na 2020 rok są punktami wyjścia dla każdego państwa członkowskiego przy realizacji swojej kontrybucji do osiągnięcia ww. unijnego celu OZE. Dodatkowo, od dnia 1 stycznia 2021 będą one stanowiły minimalny dopuszczalny poziom udziału energii odnawialnej w każdym państwie członkowskim.
Jakie mogą być konsekwencje niezrealizowania celu na czas?
Dyrektywa OZE nie wskazuje sankcji za brak realizacji celu na rok 2020, a KE nie planuje publikacji żadnych wytycznych dotyczących ścieżki postępowania w takim przypadku. Wobec tego znaczenia nabierają ogólne zasady wynikające z traktatów UE, które dotyczą niezrealizowania obowiązków wynikających z unijnego prawa – cele krajowe OZE, z uwagi na wiążący charakter, takim obowiązkiem są. W tym scenariuszu Komisja Europejska może rozpocząć procedurę skierowaną wobec każdego państwa, które nie zrealizuje swojego zobowiązania.
Głównym celem będzie ustalenie planu realizacji środków naprawczych oraz ich pilna implementacja. W najbardziej negatywnym scenariuszu państwa mogą zostać obłożone karami finansowymi, lecz jest to odległa perspektywa. Jednak poza tymi sankcjami, istnieją także inne obszary, gdzie państwa członkowskie mogą odczuć finansowe skutki niewypełnienia celu OZE i braku porozumienia z KE:
Ryzyko poniesienia kosztów transferów statystycznych
Dla państw, które szybko nie nadrobią opóźnień, transfer statystyczny zapewne będzie jedną z pierwszych postulowanych przez KE opcji realizacji celów OZE. W praktyce jest to handel udziałami OZE pomiędzy państwami, w których przewyższa on ustalony dla nich cel, a tymi, w których poziom realizacji jest niższy od wyznaczonego w dyrektywie OZE. Komisja już teraz zachęca państwa do korzystania z tej metody wywiązania się z obowiązków.
W zawieraniu transakcji pomóc ma unijna platforma do spraw rozwoju odnawialnych źródeł energii (URDP), ustanowiona na mocy zrewidowanej w 2018 roku dyrektywy OZE. Będzie ona miejscem obrotu udziałami OZE po 2020 roku, dopełniając dotychczasowe dwustronne umowy. Jeśli transfer dokonany za pośrednictwem tej platformy zostanie zgłoszony do KE do końca 2021 roku, będzie miał on bezpośredni wpływ na realizację celu, gdyż zostanie uwzględniony w statystykach Eurostat dla danego państwa członkowskiego za rok 2020 (publikowanych na początku 2022 roku).
Istnieje jednak ryzyko, że nie wszyscy „kupcy” udziału statystycznego OZE dojdą do porozumienia z potencjalnymi „sprzedawcami”. Problemem może być ustalenie warunków takiej transakcji. Nie ma jasnych mechanizmów decydujących o cenie akceptowalnej dla sprzedających i kupujących. Jednak pomimo tych przeszkód, należy się spodziewać rosnącej roli transferów statystycznych w realizacji celów zarówno na rok 2020 jak i 2030.
Ryzyko wpłat do unijnego mechanizmu finansowania energii z OZE
Unijny mechanizm finansowania energii ze źródeł odnawialnych został ustanowiony w 2018 r. i zacznie obowiązywać od 2021 roku. Choć zaprojektowany jest w kontekście realizacji celu na rok 2030, prawdopodobnie może on być również brany pod uwagę w negocjacjach z KE jako ewentualny środek naprawczy, szczególnie po roku 2022.
Mechanizm będzie zasilany dobrowolnymi wpłatami państw nierealizujących zadeklarowanej kontrybucji. Jest zaprojektowany tak, aby w formie niskooprocentowanych pożyczek i dotacji finansować m.in. wspólne projekty państw członkowskich. Energia wytworzona ze źródeł wspartych przez ten mechanizm będzie zaliczana do danych statystycznych poszczególnych państw stosownie do wielkości ich wpłat. To może stanowić poprawę bilansu państwa, któremu nie będzie udawało się osiągnąć wymaganego poziomu OZE w okresie lat 2021-2030.
Ryzyko trudniejszej realizacji celu na rok 2030
Realizacja unijnego celu na 2030 rok będzie odbywać się w oparciu o udział każdego państwa członkowskiego. Będą one wdrażane w ramach indywidualnej ścieżki dojścia. W latach 2022, 2025, 2027 państwa będą musiały wykazywać stopniową realizację celu tak, aby wzrost udziału OZE był w miarę równomierny.
Zatem niewypełnienie celu krajowego wyznaczonego na rok 2020 oznacza trudniejszy start do wypełnienia krajowych zobowiązań na rok 2030. Państwo będzie musiało nadgonić opóźnienie tak, aby już w 2022 roku nie mierzyć się z konsekwencjami nierealizowanej ścieżki dojścia do celu 2030. W przeciwnym razie, pojawi się ryzyko uruchomienia kolejnych środków zaradczych.
Ryzyko kar finansowych
Wśród środków, które mogą być zastosowane wobec państw naruszających unijne prawo, jednymi z najbardziej dotkliwych są kary finansowe. Najważniejsze role w tym procesie pełnią Komisja Europejska oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Decyzja o rozpoczęciu postępowania nie zapada jednak automatycznie. Należy do Komisji Europejskiej w przypadku, gdy ta stwierdzi naruszenie prawa i brak możliwości szybkiego znalezienia rozwiązania przez państwo członkowskie. Komisja może skierować skargę do TSUE z możliwością wnioskowania o nałożenie kar finansowych. To znaczy, że kary także nie są automatyczne, a ich uruchomienie wymaga czasu.
Ryzyko jest jednak realne. Dlatego w przypadku braku współpracy ze strony państwa członkowskiego, widmo kar finansowych jest silnym instrumentem mobilizowania ich do wdrożenia prawa unijnego i realizowania wynikających z tego obowiązków. Komisja Europejska jako ostateczność uruchamia taką procedurę przede wszystkim w sytuacji, gdy państwo nie wykazuje dobrej woli, popartej konkretnym planem wdrażanych działań naprawczych.
Paweł Wróbel, Gate Brussels
Marcin Ścigan, Forum Energii
