Dlaczego Polska potrzebuje pilnie nowego prawa dotyczącego zielonych certyfikatów
{więcej}Dyskusja dotycząca nowej ustawy o odnawialnych źródłach energii pominęła w dużym stopniu najważniejszą kwestię, która ma wpływ na cały sektor energetyczny: istniejący obecnie system jest niezgodny z prawem europejskim w aspektach, które mogą przynieść poważne skutki – pisze Randy Mott, prezes zarządu CEERES Sp. z o.o.
Polska nigdy nie powiadomiła Komisji Europejskiej o programie zielonych certyfikatów, pomimo wymagających tego postanowień traktatu europejskiego. Według przepisów prawa UE, pomoc państwa, która nie jest zgłoszona, staje się bezprawna. Z uwagi na to, że bezprawnie przyznana pomoc musi zostać odzyskana od podmiotu, który ją otrzymał, konsekwencje dla Polski są ogromne. Brak zgłoszenia mogłoby załagodzić powiadomienie po fakcie oraz uzyskanie od Komisji zatwierdzenia programu pomocy państwa. Polska stoi przed dylematem, albowiem elementy istniejącego systemu są niezgodne z regułami UE dotyczącymi pomocy państwa i nie mogą zostać zatwierdzone. Rozwiązaniem byłoby poprawienie istniejącego programu w taki sposób, aby zapewnić jego zgodność z regułami dotyczącymi pomocy państwa, co w dużej mierze proponowało w zeszłym roku Ministerstwo Gospodarki, oraz jak najszybsze powiadomienie o tym Komisji. Brak działania zagrozi każdemu w sektorze energetycznym, kto otrzymał, sprzedał lub posiada zielony certyfikat. Dopiero wtedy polski rząd może kontynuować złożone i czasochłonne rozważania nad głównymi zmianami w systemie.
Szczegóły tego dylematu oraz sposobu naprawy szkody, omówiono poniżej; podano również odnośniki. Sprawa jest bardzo pilna, gdyż Komisja Europejska otrzymała co najmniej jedną skargę dotyczącą niezgodności polskiego prawa z unijnymi przepisami.
Artykuł 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że: „wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Artykuł 108 ust. 3 stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Komisji Europejskiej wcześniejsze powiadomienie, zanim wdrożą pomoc państwa: „Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy”. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”.
Zielone Certyfikaty wydaje Urząd Regulacji Energetyki producentom energii odnawialnej, zgodnie z definicją w prawie krajowym. Producenci otrzymują gwarantowaną cenę przesyłu do sieci elektrycznej, ale również uzyskują te certyfikaty, które reprezentują prawo własności i mogą być zbywane i sprzedawane bez ograniczeń. Zob. Ustawa Prawo energetyczne z 1977 r., Art. 9e ust. 6, Dz. U. z 2005 r., Nr 121, poz. 1019.[1] Polski rząd podejmuje decyzje o tym, kto powinien otrzymać takie certyfikaty, weryfikuje ich wydawanie, wspiera system rynkowy pozwalający na sprzedaż certyfikatów na aukcjach oraz zalicza je do limitów zielonej energii elektrycznej wymaganych od dostawców energii. Przed rejestracją certyfikatu (do ostatecznego użycia), może on zostać zbyty lub sprzedany jako prawo własności. Zorganizowany obrót odbywa się na Towarowej Giełdzie Energii S.A. (POLPX). Giełda Energii została utworzona na podstawie licencji Ministerstwa Skarbu. Zob. Art. 9e ust. 9. Producenci mogą sprzedawać swoje zielone certyfikaty bezpośrednio stronom trzecim lub udostępniać je w ramach aukcji na giełdzie energii. Nieuzyskanie wymaganego limitu energii odnawialnej lub nienadrobienie braku w odniesieniu do zielonych certyfikatów, skutkuje naliczeniem grzywny. Przedsiębiorstwa energetyczne mogą wnieść opłatę zastępczą, jeśli nie posiadają wystarczających zasobów zielonej energii lub zielonych certyfikatów. Jeżeli państwo nie narzucałoby limitów, nie byłoby rynku zielonych certyfikatów.[2]
Zielony certyfikat może zostać zakupiony przez dowolny podmiot, a następnie odsprzedany z zyskiem, w związku z czym beneficjentem pomocy niekoniecznie jest producent lub dystrybutor elektryczności. Analogicznie, niespełnienie limitów, w postaci faktycznej produkcji elektryczności lub w postaci zielonych certyfikatów, prowadzi do konieczności wniesienia opłaty zastępczej lub grzywny. Środki uzyskane z obu tych źródeł przekazywane są do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który następnie wykorzystuje je do wspierania innej grupy beneficjentów. Zob. Ustawa Prawo energetyczne, art. 9a ust. 1 i 5, art. 56 ust. 1a i 3. Opłaty i grzywny są wyraźnie środkiem stosowanym przez państwo w celu wsparcia innych projektów, co wiąże się tym samym z pomocą państwa na podstawie wcześniejszych decyzji Komisji.[3] Rząd polski podjął próbę usprawiedliwienia braku zawiadomienia, w komentarzach z 2012 r. dotyczących proponowanych modyfikacji Wytycznych wspólnotowych. Była to próba zlekceważenia decyzji Komisji, zgodnie z którymi programy zielonych certyfikatów miały być traktowane jako decyzje dotyczące „pomocy państwa” podjęte po wdrożeniu systemu w Polsce w 2005 r. Zob. Rząd polski, Dokument do dyskusji – pomoc państwa na ochronę środowiska – Kwestionariusz dla zainteresowanych podmiotów), 2012 r. Cytując decyzję w sprawie belgijskich zielonych certyfikatów, sprawa nr N 550/2000, władze polskie argumentowały, że Komisja nie uważa zielonych certyfikatów za pomoc państwa, ignorując fakt, że Komisja uznała grzywny i opłaty zastępcze, wdrożone później w Belgii, za pomoc państwa. Zob. Hancher, EU STATE AIDS (4 wyd.) 2012, str. 860. W 2001 roku, na cztery lata przed przyjęciem przez Polskę zielonych certyfikatów, było to jasne w sprawie Zjednoczonego Królestwa. DG ds. konkurencji, C(2001) 3267 ost., Pomoc państwa, sprawa nr N 504/2000 – Zjednoczone Królestwo, Zobowiązanie do korzystania z odnawialnych źródeł energii i dotacje kapitałowe na technologie odnawialne (United Kingdom Renewables Obligation and Capital Grants for Renewable Technologies), 28 listopada 2001 r. W 2001 roku, na cztery lata przez wdrożeniem systemu w Polsce, Komisja dokonała przeglądu systemu certyfikatów obowiązującego w Zjednoczonym Królestwie i uznała, że obejmował on pomoc państwa. DG ds. konkurencji, C(2001) 3267 ost., Pomoc państwa nr N 504/2000 – Zjednoczone Królestwo, Zobowiązanie do korzystania z odnawialnych źródeł energii i dotacje kapitałowe na technologie odnawialne (United Kingdom Renewables Obligation and Capital Grants for Renewable Technologies), 28 listopada 2001 r. Komisja oparła się na kluczowym fakcie, że kiedy „dostawcy nie posiadają wystarczającej liczby certyfikatów zielonej energii elektrycznej, muszą zapłacić cenę wykupu, tj. w praktyce grzywnę, na rzecz funduszu”. Id. str. 12. W związku z tym, Komisja uznała:
„Komisja uznaje, że zaangażowane są zasoby Państwa oraz spełnione są wszystkie inne kryteria pomocy państwa w rozumieniu Art. 87 ust. 1. Środek ten stanowi zatem pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE”. Id. str. 13(2001)(podkreślenie dodano).
Zob. DG ds. konkurencji, C (2010) 2211, Pomoc publiczna, sprawa nr N 65/2010 – Poprawki wprowadzone przez Zjednoczone Królestwo w zakresie programu certyfikatów dot. odnawialnych źródeł energii (United Kingdom Amendments to the Renewables Obligation Certificates (ROCs) scheme), 30 marca 2010 r. W polskim systemie istnieje również wymóg, by dostawca elektryczności posiadał określoną ilość zielonej energii elektrycznej lub odpowiednią liczbę zielonych certyfikatów w celu pokrycia różnicy; w przeciwnym wypadku, będzie on musiał zapłacić grzywnę (opłatę zastępczą).
Co więcej, polski system jest identyczny z rumuńskim programem zielonych certyfikatów w każdym istotnym aspekcie. Zob. DG ds. konkurencji, Pomoc państwa SA. 33134 2011/N – RO, Zielone certyfikaty na rzecz promowania elektryczności ze źródeł odnawialnych (Green certificates for promoting electricity from renewable sources), C (2011) 4938, 13 lipca 2011 r. W sprawie rumuńskiej, Komisja stwierdziła:
„(…) Komisja zauważa również, że poprzez bezpłatne wydawanie zielonych certyfikatów producentom elektryczności ze źródeł odnawialnych, Państwo w istocie daje im aktywa niematerialne bez opłat. Zielone certyfikaty mogą być wprowadzane do obrotu na konkretnym rynku, a dzięki ich sprzedaży producenci elektryczności ze źródeł odnawialnych generują zyski. Komisja uznała już, że stanowi to pomoc w przypadku pozwoleń na emisję)”. Id. str. 13, ust. 53.
„Na koniec, Komisja zauważa w tym kontekście, że jeśli zobowiązane strony nie wykażą, że uzyskały wymaganą liczbę zielonych certyfikatów, będą musiały zapłacić grzywnę”. Id. str. 13, ust. 52.
Tym samym Komisja uznała, że „Państwo zapewnia określonym przedsiębiorstwom aktywa o wartości pieniężnej, a aktywa te pochodzą od Państwa, które je utworzyło”. Id. str. 13, ust. 53 (podobnie jak w Polsce, rumuńskie zielone certyfikaty są wprowadzane do obrotu jako towar)”. Po ustaleniu, że zielone certyfikaty posiadają wszystkie atrybuty pomocy państwa, Komisja uznała również, że w tym przypadku system spełnia kryteria zgodności pomocy państwa. Id.
Kwestia ta została ostatecznie rozwiązana przez Trybunał Sprawiedliwości w 2011 r. Komisja Europejska przeciwko Królestwu Niderlandów (sprawa C-279/08 P), 8 września 2011 r. (NOx). „Trybunał Sprawiedliwości uznaje, że po pierwsze: nie jest konieczne wykazywanie we wszystkich przypadkach, że miało miejsce przeniesienie zasobów państwowych, żeby można było uznać przyznaną korzyść za pomoc państwa. Po drugie: zbywalność pozwoleń na emisję NOx może prowadzić do unikania konieczności zapłaty grzywny, a utworzenie praw do emisji bez zapłaty wynagrodzenia na rzecz Państwa oznacza, że zrezygnowało ono z dochodu, który mógłby zostać osiągnięty dzięki sprzedaży lub aukcji pozwoleń”. Sauter i Vesdder, “State Aid and Selectivity in the Context of Emissions Trading: Comment on the NOx Case” (Pomoc państwa i selektywność w kontekście handlu uprawnieniami do emisji — komentarz do kwestii NO x), 37 European Law Review 327, 333 (2012 r.). Kwestii NO x nie można rozpatrywać na podstawie polskich zielonych certyfikatów związanych z tym zagadnieniem.
Rząd polski rozpoczął realizację programu „zielonych certyfikatów” w 2005 roku, zmieniając polską ustawę Prawo energetyczne z 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019). Ani wtedy ani w czasie późniejszym o programie tym nie powiadomiono Komisji Europejskiej. Nie dokonując zgłoszenia pomocy państwa zgodnie z postanowieniami Traktatów, Polska uniknęła zastosowania procedury kontroli takiej pomocy celem stwierdzenia, czy pomoc ta spełnia kryteria określone w Traktatach. Art. 108 ust. 3 wyraźnie stanowi: „Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy”. Pomoc państwa udzielana bez zgłoszenia jest niezgodna z prawem i musi zostać zwrócona przez jej beneficjentów. Zob. sprawa CELF (C-199/06) z dnia 12 lutego 2008 r. „Jeśli państwo członkowskie przed przyznaniem lub zmianą pomocy nie powiadomi Komisji o swych planach, pomoc taka jest uznawana za pomoc przyznaną bezprawnie w kontekście prawa wspólnotowego od momentu jej przyznania”. Zawiadomienie Komisji „Zapewnienie skutecznego wykonania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem” (2007/C 272/05), pkt 8. Obecne wykorzystanie „zielonych certyfikatów” będzie nieważne do momentu zatwierdzenia tego systemu przez Komisję jako systemu zgodnego z Traktatami.[4]
Środkiem zaradczym w przypadku braku zgłoszenia może być po prostu dokonanie zgłoszenia „po fakcie”. W przypadku pomocy państwa, którą po prostu uznano za niezgodną z prawem z uwagi na brak zgłoszenia, środkiem zaradczym może być rozwiązanie problemu zgłoszenia: „(…) nawet na niezgłoszoną pomoc — na przykład w przypadku, gdy na pomoc tę zwrócono uwagę Komisji poprzez złożenie skargi — można uzyskać pozwolenie „po fakcie”, w rezultacie czego zwrot wypłaconej pomocy nie będzie konieczny”.[5] Takie rozwiązanie nie będzie skuteczne w przedmiotowej sprawie, o ile Polska nie dokona zmiany programu „zielonych certyfikatów” w celu dostosowania się do zasad przyznawania pomocy państwa.
Druga część artykułu ukaże się na Gramwzielone.pl w najbliższy piątek.
