"Przejście na system aukcyjny dla odnawialnych źródeł energii będzie katastrofą"

"Przejście na system aukcyjny dla odnawialnych źródeł energii będzie katastrofą"
foto: Samuel Mann, flickr cc-by-2.0

{więcej}Próbując uniknąć wszelkich potencjalnych kosztów związanych ze wsparciem dla odnawialnych źródeł energii, polski rząd w ostatnim czasie wydaje się być zauroczony pomysłem „Aukcji Holenderskiej”, czyli systemu, w którym inwestorzy składają oferty w taki sposób, że wsparcie uzyskuje oferent, który zgodzi się na pomoc w najniższej wysokości. Mechanizm ten nie działa jednak zbyt efektywnie, a Holandia ma poważne problemy z realizacją celu wyznaczonego na rok 2020. Ponadto posiada największe opóźnienie w realizacji celu na rok 2020 spośród wszystkich 27 państw członkowskich według raportu “Prognoza dla Odnawialnych Źródeł Energii w Holandii” Rabobank, czerwiec 2012. Straciwszy za sprawą opóźnień legislacyjnych już około dwóch lat potencjalnego postępu w rozwoju sektora OZE oraz w obliczu obecnego załamania się całego sektora, trudno jest wyobrazić sobie system gorszy niż ten, ku któremu zdaje się zwracać Polska – pisze Randy Mott, Prezes CEERES Sp. z o.o.

Oszczędności osiągnięte w Holandii zostały zasadniczo zrównoważone koniecznością zwiększenia maksymalnych dopuszczalnych prawem poziomów wsparcia. Nowo projektowane budżety dla OZE zostały podwojone ze względu na niezadowalające wyniki aukcji odwróconych. Pomimo poczynionych zmian nic nie wskazuje, aby podejście polegające na systemie aukcyjnym umożliwiało długoterminowo osiągnięcie jakichkolwiek istotnych oszczędności.

Mechanizm aukcyjny jest zupełnie nieefektywny w zakresie tworzenia warunków wymaganych do prowadzenia skutecznej polityki promowania odnawialnych źródeł energii, której podstawą winna być przewidywalność i stabilność. Projekty instalacji OZE są kwalifikowane z dwu – trzyletnim wyprzedzeniem przed ich faktyczną realizacją. W całej Unii Europejskiej, budowana jest zaledwie jedna na trzy zgłaszane biogazownie. W Polsce, odsetek ten jest jeszcze niższy z powodu restrykcyjnej polityki środowiskowej i protestów społeczności lokalnych oraz z powodu trudności w pozyskaniu środków inwestycyjnych na ich finansowania. W związku z tym, system aukcyjny w żadnym wypadku nie będzie odzwierciedlać ani stanu obecnego ani nie będzie pozwalać na prognozowanie mocy zainstalowanej w powstających instalacjach OZE. Raport z przeprowadzonych badań w 1990 r. w Wielkiej Brytanii w sprawie wdrożenia systemu aukcyjnego wskazuje jednoznacznie, że Partia Pracy odrzuciła niniejszy system z powodu „braku możliwości odpowiedniego jego wdrożenia – w późniejszych danych wynika, że tylko ułamek zakontraktowanej mocy OZE został zainstalowany”, który został odpowiednio opisany w raporcie Cozzi-ego „Ocena Aukcji odwróconych jako narzędzia polityki wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych” Tuft University (maj 2012), str. 10. Poza tym nie ma sposobu na określenie, jakie ilości certyfikatów należałoby wystawiać na aukcji. A zatem system ten będzie najmniej stabilny ze wszystkich potencjalnych programów wsparcia. Tak Cozzi opisał wyniki uzyskane w Wielkiej Brytanii:
– System aukcji … okazał się całkowicie nieskuteczny jako system wparcia, który w rzeczywistości przyniósł jedynie rozwój projektów na papierze, zwłaszcza w późniejszych jego etapach. W dużej mierze było to spowodowane tworzeniem „najlepszych ofert” przez firmy ubiegające się o wsparcie na podstawie odrealnionych i optymistycznych scenariuszy, które nie uwzględniały potencjalnych przeszkód i opóźnień, takich choćby jak problemy z pozyskiwaniem pozwoleń (str. 12).
 
Zgodnie z danymi przytoczonymi w raporcie przez Rabobank, Holandia doświadczyła problemów w związku z niskimi cenami, jakie zaproponowano dla projektów opierających się na wykorzystaniu biomasy, która ostatecznie okazała się droższa w eksploatacji ze względu na wahania cen. W związku z wyborem projektów przed ich realizacją, system nie ma możliwości dostosowania do zmiennych warunków rynkowych. Wsparcie na ustalonym i znanym poziomie pozwala projektom w fazie wstępnej na zmianę harmonogramu, dostosowanie i pojawienie się nowych projektów.

REKLAMA

Innym istotnym problemem związanym z biogazem w procesie aukcji jest brak standardowych ram odniesienia. Brak jest norm prawnych lub branżowych, a więc brak też i spójności w otrzymywanych ofertach. „Niska oferta” dla projektu budowy biogazowni będzie najprawdopodobniej równoznaczna z problemami projektowymi występującymi od samego jego początku. Jeżeli wsparcie będzie przyznawane tylko podmiotom z najniższą ceną[1], typowym tego następstwem będzie okrojona technologia z niedostatecznymi zabezpieczeniami przed uciążliwością zapachową. Drogi na skróty w projektowaniu i realizacji biogazowni będą nagradzane przez system, prowadząc do powstania szeregu potencjalnych drogich w utrzymaniu i niepotrzebnych instalacji.

Proponowane projekty z nierozwiązanymi kwestiami środowiskowymi oraz o nieefektywnym modelu biznesowym będą miały znacznie większą szansę wygrać aukcję, lecz ich realizacja będzie zarazem najmniej prawdopodobna. W ten sposób system aukcyjny będzie faworyzował oferenta z niską ceną i jednocześnie w najniższym stopniu gwarantującego, że do realizacji projektu faktycznie dojdzie. W przypadku braku jakichkolwiek polskich norm dotyczących budowy i eksploatacji biogazowni, system będzie w sposób nieelastyczny wspierał najmniej zaawansowane technologie, które jednocześnie generują najwięcej problemów i niepożądanych następstw ich funkcjonowania.

Pojedyncza oferta złożona w ramach aukcji nie będzie uwzględniać wielu korzyści wynikających z realizacji konkretnych projektów biogazowni, takich jak wykorzystanie całej energii produkowanej w skojarzeniu. Ponadto, jednostkowa oferta złożona w ramach aukcji nie będzie uwzględniać również innych istotnych wpływów na środowisko, np. faktu przetwarzania problematycznych odpadów organicznych. Niestety żadna z dodatkowych korzyści nie będzie uwzględniona w przyznaniu wsparcia, co z definicji wyklucza inne projekty, które są dużo bardziej efektywne ekonomicznie i środowiskowo. W systemie wsparcia o ustalonej wysokości, wszystkie projekty są dopuszczalne, a decyzję o sposobie oceny korzyści projektów podejmują inwestorzy we współpracy z organami władzy samorządowej.

REKLAMA

Po wprowadzeniu innych uwarunkowań w systemie aukcyjnym z ustaloną ceną, przyznanie wsparcia może stać się kwestią subiektywne, co nieuchronnie może prowadzić do problemów korupcyjnych. Na etapie kwalifikacji aukcji wystąpią najprawdopodobniej wszystkie problemy, z którymi boryka się sektor zamówień publicznych. Kto otrzymuje pieniądze i kto podejmuje decyzję?

Zasadniczym problemem przemawiającym za przejściem na system aukcyjny jest brak czasu na zmianę systemu. Nowe projekty OZE muszą do 2020 roku zacząć produkować energię elektryczną. Aby było to możliwe, budowa musi rozpocząć się najpóźniej w 2017 roku. W przypadku nieprzyjęcia stosownej ustawy do przyszłego roku i przy założeniu 12-miesięcznego okresu wejścia ustawy w życie (zważywszy na złożony charakter zmiany w prawie, jest to szacunek i tak optymistyczny), najwcześniej aukcje takie mogłyby zostać przeprowadzone w 2016 roku. Oznaczałoby to, że aukcje funkcjonowałyby tylko przez 2 lata w celu umożliwienia realizacji i rozpoczęcia eksploatacji instalacji przed 2020 rokiem. Jest również dosyć prawdopodobne, że rząd będzie w stanie zorganizować pierwszą aukcję dopiero przed rokiem 2017. Przyjęcie takiego systemu zasadniczo oznaczałoby, że Polska nie wypełni obowiązkowego celu na rok 2020. Pozostały czas ma się zupełnie nijak do możliwości kompletnej zmiany zasad systemu wsparcia. Oznacza to stratę trzech – czterech a nawet więcej lat z siedmiu pozostałych na wypełnienie celu na roku 2020. Jeżeli system aukcyjny zostanie wprowadzony równolegle z systemem zielonych certyfikatów, system stanie się jeszcze bardziej skomplikowany, a odnalezienie się w nim może wymagać jeszcze więcej czasu.

System aukcji odwróconych próbowano wdrożyć bez skutku w kilku krajach i za każdym razem system okazał się problematyczny [2]. Główny jego problemem przejawia się w braku możliwości zapewnienia stabilnej produkcji energii odnawialnej w przyszłości, co w przypadku Polski jest kluczowym kryterium.

Rząd potrzebuje przynajmniej tyle czasu na rozważenie sposobu osiągnięcia celu na 2020 rok, ile czasu poświęcił temu, by obniżyć poziom wsparcia dla zielonej energii. Rzeczywistym winowajcą w tym systemie pozostaje współspalanie biomasy z węglem, które dotąd kosztowało 20 miliardów złotych, i które nie przyczyniło się w żadnym stopniu do zwiększenia mocy zainstalowanej w OZE, pomimo przewidywanych problemów z zaopatrzeniem w energię. Współspalanie biomasy otrzymało również istotną pomoc w zakresie instalacji, które do roku 2020 nie zostaną nawet uruchomione i które nie będą uwzględniane przy ocenie osiągnięcia celu UE. Jeżeli Rząd tak bardzo dba o opłacalność systemu wsparcia, to gdzie był przez ostatnich 5 lat?

Randy Mott, Prezes CEERES Sp. z o.o.



[1] Chińskie aukcje przyznawania koncesji farmom wiatrowym swojego casu przeżywały poważny problem związany z efektem zaniżania cen podczas licytacji, który miał jedynie na celu zdobycie zamówienia. Taka sytuacja doprowadziła do sytuacji, w której zwycięskie podmioty nie były w stanie dostarczyć energii w uzgodnionej podczas licytacji cenie. Cozzi w swoim raporcie zauważył, że „efekt zaniżania cen podczas licytacji pozostaje powszechnym problemem w procedurze pozyskiwania koncesji na wytwarzanie energii z OZE. Choć w późniejszych rundach ubiegania się o koncesję oprócz ceny wzięto pod uwagę inne kryteria to w dalszym ciągu najniższa cena stanowiła kryterium rozstrzygające. W konsekwencji prywatni i zagraniczni inwestorzy zostali wyparci z rynku (wszystko wskazuje na to, że zagraniczni inwestorzy byli dyskryminowani w procedurze pozyskiwania koncesji na wytwarzanie energii z OZE). W efekcie doprowadziło to do sytuacji kiedy firmy składające oferty były przedsiębiorstwami państwowymi, które były wspierane finansowo przez spółki matki a wsparcie to pochodziło z zysków generowanych przez sektor paliw kopalnych (Li i wsp. 2006, 27). Chociaż subsydiowania krzyżowe może doprowadzić do rozwoju sektora, to na pewno udaremnia próby analizy polityki opłacalności i podważa priorytetowy cel ustalenia „rzeczywistego kosztu” wytworzenia energii wiatrowej, przy okazji odstrasza zagranicznych inwestorów i podkreśla nie konkurencyjną strukturę rynku wytwórczego energii elektrycznej” (patrz str.  12).
[2] Patrz przykład „Krok wstecz Ontario w sprawie energii odnawialnej,” Toronto Star, Opinia i komentarz, 20 lipca 2013 http://www.thestar.com/opinion/commentary/2013/07/22/ontarios_backward_step_on_renewable_energy.html