Stanowisko PRK OZE ws. zielonych certyfikatów. Propozycje działań naprawczych

Poniżej prezentujemy Stanowisko Polskiej Rady Koordynacyjnej Odnawialnych Źródeł Energii w sprawie nadpodaży zielonych certyfikatów wraz z propozycjami działań, które mogą pomóc inwestorom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji finansowej. Stanowisko PRK OZE zostało zaprezentowane podczas przedwczorajszego posiedzenia Parlamentarnego Zespołu Górnictwa i Energii, które było poświęcone sytuacji inwestorów działających w systemie zielonych certyfikatów.

Rynek świadectw pochodzenia energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii (zielonych certyfikatów) mierzy się z poważnym problemem nadpodaży od 2012 roku. W rezultacie na sesji w dniu 30 marca 2017 roku cena świadectw pochodzenia wyniosła zaledwie 26,97 zł. Przyczyną tego zjawiska jest wiele złożonych czynników, niezależnych od inwestorów.

Po pierwsze, w latach 2010 – 2013 informacje na temat sytuacji na rynku certyfikatów były publikowane przez URE tylko raz do roku, a do tego z dużym opóźnieniem po jego zakończeniu, więc nie było możliwości bieżącej analizy sytuacji rynkowej. Ten brak wystarczających informacji rynkowych powodował brak transparentności oraz nieprzewidywalność zarówno dla inwestorów jak i dla Rządu, którego zadaniem jest stymulować rozwój tego sektora.

REKLAMA

Po drugie, w okresie tym rosła podaż certyfikatów. Inwestorzy zachęceni w tym czasie warunkami oraz gwarantowaną stabilnością systemu realizowali rozpoczęte wcześniej projektu doprowadzając je do fazy urzeczywistnienia. Rozwijały się wszystkie technologie wykorzystujące zasoby odnawialne, w tym szczególnie w technologii spalania wielopaliwowego.

Po trzecie w okresie trzech lat (2010-2012) wartość zobowiązania do zakupu certyfikatów była utrzymywana na tym samym poziomie. W ten sposób już wtedy nie dostosowywano popytu do podaży, jak w systemie szwedzkim, na którym polski system był częściowo wzorowany. Dodatkowo, sytuację rynkową pogorszało do dziś niewyjaśnione przez właściwe organy przyzwolenie na wnoszenie opłaty zastępczej przy jednoczesnej dostępności certyfikatów na rynku spot.

Wielkości obowiązku umorzenia zielonych certyfikatów, określające popyt na zielone certyfikaty, zawarte w Rozporządzeniu z 2012 roku i niezmienione do dzisiaj (z wyjątkiem korekty wynikającej z wprowadzenia certyfikatów biogazowych) oderwały się zarówno od ścieżki celów rocznych KPD, jak i też od rzeczywistej dynamiki oraz struktury sektora OZE.

Natomiast korekty podażowe (wyłączenie ze wsparcia dużych zamortyzowanych elektrowni wodnych i ograniczenie wsparcia dla instalacji współspalających), wprowadzone dopiero z początkiem 2016 ustawą o OZE, okazały się o kilka lat spóźnione.

Gdyby wprowadzono je od razu kiedy dostrzeżono ich konieczność, czyli w 2013 r., to dzisiejsza nadpodaż mogłaby być o połowę niższa. Nadpodaż kształtowałaby się wówczas na poziomie z początku 2014 roku (10,7 TWh – 31.03.2014), gdy ceny zielonych certyfikatów wynosiły około 180 złotych.

Obecnie skala nadpodaży jest największa w dotychczasowej historii funkcjonowania systemu wsparcia w Polsce. Nadpodaż zielonych certyfikatów wynosiła na koniec 2016 roku 21 913 GWh. Przez ostatni rok nadpodaż zielonych certyfikatów wzrosła o 3 189 GWh i wszystko wskazuje, że w roku 2017 będzie nadal rosnąć.

Wykres 1. Nadpodaż świadectw pochodzenia według danych URE.

Wykres 2. Nadpodaż świadectw pochodzenia 31.03.2014 – 31.12.2016.

Obecnie stan rynku zielonych certyfikatów stawia w dramatycznej sytuacji wszystkich inwestorów OZE.

Założeniem systemu wsparcia wprowadzonego w Polsce w 2005 roku było zagwarantowanie wieloletniej stabilności tego systemu, w tym zapewnienie minimalnych gwarantowanych przychodów ograniczających ryzyko inwestycyjne. Potwierdzono to oficjalnie w dokumencie przyjętym przez Radę Ministrów RP – Krajowym Planie Działania w zakresie energii OZE w dniu 7 grudnia 2010 r.

Jednym z mechanizmów mających gwarantować odpowiednią wartość certyfikatów miało być ustalanie przez rząd obowiązku udziału OZE w podaży energii finalnej na poziomie lekko wyprzedzającym skalę realizowanych inwestycji. Taka polityka trwała do 2010 roku. Po tym roku pomimo, że stało się jasne że sektor OZE się dynamicznie rozwija, zarzucono pierwotne założenia polityki doprowadzając do pojawienia się nadpodaży, która wzrastała z każdym rokiem do obecnej liczby równej rocznej produkcji energii z OZE. Także wprowadzone w ustawie o OZE z 20 lutego 2015 r. mechanizmy, mające na celu ograniczenie nadpodaży świadectw pochodzenia, nie poprawią sytuacji przed rokiem 2020, bowiem zostały wprowadzone zbyt późno.

Wykres poniżej wskazuje, że łączna cena brutto za energię i zielone certyfikaty uzyskiwane przez instalacje OZE spadła ponad dwukrotnie od roku 2012.

Wykres 3. Ceny brutto uzyskiwane przez instalacje OZE w latach 2010-2017

W trakcie prac nad ustawą utrzymano na lata 2015 i 2016 wielkości kwoty obowiązku na poziomie ustalonym w październiku 2012 roku, mimo, że problem nadpodaży był już zdiagnozowany i było wiadome, że kwoty obowiązku były dalece niewystarczające w stosunku do powstałego potencjału wytwórczego OZE. Co więcej, ustawa wprowadziła kolejne zwolnienia dla energochłonnych branż gospodarki, które dodatkowo ograniczyły popyt na zielone certyfikaty, a korekty kwoty obowiązku z tego powodu nie uwzględniono.

Uchwalenie ustawy o OZE nie zahamowało negatywnych trendów na rynku zielonych certyfikatów, a utrzymanie przyjętej wielkości ze ścieżki rozporządzenia z 2012 na poziomie 16 proc. w 2017 (a faktycznie jego obniżenie do 15,4 proc.) pogłębiło zasadniczo zjawisko nadpodaży i wywołało dalszy spadek cen.

Obniżenie poziomu obowiązku zakupu zielonych certyfikatów również na lata 2018-2020 byłoby zdecydowanie krokiem pogarszającym sytuacje na rynku świadectw pochodzenia. Trudno jest przewidzieć jakie obniżenie może przyjąć Minister, zatem przedstawiamy poniżej scenariusz przyjmujący pozostanie na ścieżce wytyczonej przez rozporządzenie z 2012r., z którego wyraźnie wynika, że problem nadpodaży nie zostanie rozwiązany w perspektywie roku 2020 (Wykres 4).

REKLAMA

Wykres 4. Prognozowane zmiany poziomu nadpodaży zielonych certyfikatów przy obowiązku zgodnym z wytycznymi Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii. Produkcja w danym roku (kolor niebieski) / Obowiązek umorzenia w danym roku (kolor żółty) / Skumulowana nadpodaż na koniec roku (kolor czerwony).

Przedstawione symulacje wykonano na podstawie bardzo konserwatywnych założeń, przyjmując, że współczynnikiem korekcyjnym 0,5 zostaną objęte wszystkie obecnie działające instalacje współspalania. Jeśli część z instalacji współspalania zostanie jednak zakwalifikowana jako instalacje dedykowane, nadpodaż odpowiednio wzrośnie.

A taką możliwość wniosła t nowelizacja Ustawy o OZE wprowadzający szereg przepisów promujących dedykowane instalacje spalania wielopaliwowego, m.in. przywrócenie możliwości korzystania z pełnego wsparcia dla technologii współspalania w ramach tzw. dedykowanej instalacji spalania wielopaliwowego, co jest rozwiązaniem od dawna kwestionowanym. W konsekwencji technologia ta stanie się beneficjentem systemu wsparcia, które nie będzie już ograniczone do takich instalacji, które uzyskały koncesje na wytwarzanie energii elektrycznej przed dniem 30 czerwca 2014 r. Oznacza to, że do już zamkniętego systemu może być wprowadzona dodatkowa liczba nowych certyfikatów, co bezpośrednio przełoży się na zwiększenie zjawiska nadpodaży.

Propozycje działań naprawczych

1. Pozostawienie obowiązku umorzenia świadectw pochodzenia na poziomie 20 proc. w latach 2018-2020.

Takie działanie pozwoliłoby przynajmniej na redukcję około 30 proc. nadmiaru świadectw pochodzenia na rynku, a tym samym w perspektywie średnioterminowej doprowadziłoby do przywrócenia równowagi podażowo-popytowej, poprawiając kondycję finansową niezależnych producentów energii elektrycznej z OZE (Wykres 5).

Wykres 5. Prognozowane zmiany poziomu nadpodaży zielonych certyfikatów przy utrzymaniu obowiązku 20 proc. udziału OZE w latach 2018-2020. Produkcja w danym roku (kolor niebieski) / Obowiązek umorzenia w danym roku (kolor żółty) / Skumulowana nadpodaż na koniec roku (kolor czerwony).

2. Aukcje migracyjne.

Niezbędnym działaniem, ważnym zwłaszcza dla mniejszych projektów OZE, jest jak najszybsze przeprowadzenie aukcji migracyjnej z systemu certyfikatów do sytemu aukcyjnego przy założeniu wprowadzenia zmian dotyczących nieuzasadnionej kumulacji pomocy publicznej dla istniejących instalacji OZE. Z aukcji migracyjnej powinny być wykluczone urządzenia, które przed zainstalowaniem w Polsce były eksploatowane w innych lokalizacjach (w tym w innych krajach), o ile łączny okres ich eksploatacji we wszystkich lokalizacjach przekracza 15 lat. Zrównałoby to okres wsparcia urządzeń zainstalowanych w Polsce jako nowe, którym przysługuje tylko 15 lat wsparcia, z urządzeniami używanymi.

Wykres 6. Prognozowane zmiany poziomu nadpodaży zielonych certyfikatów przy założeniu przeprowadzenia aukcji migracyjnej dla rocznego wolumenu zakupu na poziomie 2 TWh. Produkcja w danym roku (kolor niebieski) / Obowiązek umorzenia w danym roku (kolor żółty) / Skumulowana nadpodaż na koniec roku (kolor czerwony).

W scenariuszu tym założono, że obowiązek umorzenia będzie utrzymany na obecnym poziomie, a migracja będzie przeprowadzona dla wielkości 2 TWh energii elektrycznej OZE rocznie. Nadpodaż dzięki wprowadzeniu aukcji migracyjnej zaczyna nieznacznie się zmniejszać już od 2018, osiągając poziom 9 TWh w 2020 roku. W przypadku aukcji migracyjnej, z racji na zapewne zbyt małe wolumeny przewidziane jednorazowo, konieczne jest wprowadzenie harmonogramu aukcji na kilka lat do przodu.

Wbrew pojawiającym się często komentarzom, że wsparcie dla odnawialnych źródeł energii ma znaczący wpływ na ceny energii dla odbiorców końcowych, szacunki PRK OZE wskazują, że skutki wzrostu średniej ceny świadectwa pochodzenia do poziomu 200 zł/MWh, mogłyby obciążyć sprzedaż energii elektrycznej do odbiorcy końcowego kwotą rzędu maksymalnie 14 zł/MWh. W odniesieniu do przeciętnego gospodarstwa domowego oznaczałoby to w tym roku wzrost rachunków za energię rzędu 3 zł/miesiąc (około 2 proc.). Jest to oszacowanie teoretyczne, odnoszące się tylko do impulsu cenowego związanego ze wzrostem ceny i ilości zielonych certyfikatów kierowanych do umorzenia.

W praktyce impuls ten może nie mieć znaczenia, albo zostanie „ukryty” w innych czynnikach zmian cen energii. Warto bowiem zauważyć, że mimo blisko trzykrotnego spadku ceny świadectw pochodzenia w latach 2011-2015 (z około 300 zł/MWh do poniżej 100 zł/MWh) i jednoczesnego prawie 20 proc. spadku cen hurtowych energii, cena energii dla odbiorców końcowych po roku 2011 utrzymuje się na tym samym, a nawet lekko rosnącym poziomie. Zatem trudno mówić o bezpośrednim wpływie zwiększenia obowiązku na wysokość ceny energii, chyba, że korelacja występuje tylko w jednym kierunku. Na wykresie poniżej przedstawione są poglądowo składniki obecnego kosztu energii elektrycznej dla odbiorcy końcowego. Jak widać koszt wsparcia OZE stanowi 3,7 proc. kosztu odbiorcy końcowego.

Wykres 5. Składniki kosztu energii elektrycznej dla odbiorcy końcowego w 2015 r.

Uwzględniając przytoczone powyżej fakty i analizy, Polska Rada Koordynacyjna OZE apeluje o kompleksowe rozwiązanie problemu nadpodaży zielonych certyfikatów. Przede wszystkim, w kolejnych latach (2018-2021), powinien zostać zachowany obowiązek umorzenia świadectw pochodzenia na poziomie 20 proc., co w perspektywie średnioterminowej doprowadzi do osiągnięcia pewnej równowagi na rynku. Biorąc pod uwagę obecną trudną sytuację przedsiębiorców, którzy już zainwestowali w rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, apelujemy o bardziej kompleksową i zdecydowaną reformę. Spośród wielu możliwych rozwiązań, poniżej wymieniamy te, które naszym zdaniem są najbardziej godne uwagi i jednocześnie deklarujemy gotowość do współpracy przy ich szczegółowym dopracowaniu:

• utrzymanie obowiązku umarzania zielonych certyfikatów na poziomie 20 proc. w latach 2018 2020,
• oraz aukcja migracyjna z systemu ZC do sytemu aukcyjnego przy założeniu zmian dot. kumulacji pomocy publicznej dla istniejących instalacji

Reforma rynku świadectw pochodzenia byłaby oczekiwanym przez prywatnych przedsiębiorców sygnałem, że aktualny obóz rządzący ma wolę polityczną do utrzymania ich roli na rynku i zaangażowania w konieczny, siłą rzeczy długookresowy proces transformacji energetycznej w Polsce.

W imieniu Polskiej Rady Koordynacyjnej OZE

Prof. dr hab. Andrzej Radecki, przewodniczący Rady