PRK OZE: Co z problemem nadpodaży zielonych certyfikatów?

– Poselski projekt zmiany ustawy o OZE złożony 5 maja 2016 r., pomija całkowicie kwestię strukturalnej nadpodaży zielonych certyfikatów spowodowanej wadliwą polityką regulacyjną w latach 2011–2015. Polityka ta – mimo wielu zapowiedzi ze strony rządu, nie została nigdy skorygowana, a narzędzia naprawcze wdrożone dopiero 1 stycznia 2016 r. okazały się spóźnione o kilka lat – pisze prof. dr hab. Andrzej Radecki, przewodniczący rady Polskiej Rady Koordynacyjnej OZE.

W konsekwencji, nadpodaż stale rośnie i szacuje się, że na koniec 2016 roku wzrośnie o kolejne 3 TWh w stosunku do końca 2015 r. Efektem jest stały spadkowy trend cen zielonych certyfikatów, kształtujących się obecnie poniżej 100 zł/MWh, co nie pozwala na osiągnięcie rentowności praktycznie żadnych instalacji. 

Co więcej w projekcie znalazły się zapisy, które stanowią ryzyko, że pojawi się dodatkowa podaż zielonych certyfikatów pochodząca ze współspalania dedykowanego, a kwota obowiązku przedsiębiorstw do wykazania udziału OZE w wysokości 20 proc., mająca obowiązywać w 2017 roku, zostanie obniżona. To może tylko pogłębić nierównowagę na rynku i doprowadzić do kolejnych spadków cen zielonych certyfikatów.

REKLAMA

W związku z tym, PRK OZE apeluje ponownie o włączenie do ustawy o OZE mechanizmów, które pozwolą ustabilizować sytuację na rynku zielonych certyfikatów.

Błędne decyzje i zaniechania centrum regulacyjnego w poprzedniej kadencji spowodowały, że obecnie na rynku występuje znacząca nadpodaż świadectw pochodzenia, ponad 20 TWh (wykres 1.), która przekracza już roczny obowiązek ich umorzenia przez podmioty zajmujące się dostarczaniem energii do odbiorców końcowych za rok 2016.

Wykres 1. Nadpodaż świadectw pochodzenia według danych URE

Główną przyczyną powstawania i wzrostu nadpodaży było określenie na zbyt niskim i stałym poziomie obowiązku umorzenia świadectw pochodzenia na lata 2010-2012 i późniejsze. Poziom obowiązku umorzenia zielonych certyfikatów, odzwierciedlający wymagany udział OZE w podaży energii finalnej, nie był dostosowywany do rozwoju energetyki odnawialnej a wręcz zachowany przez okres trzech lat (2010-2012) na stałym poziomie, pomimo, że właśnie w tych trzech latach obok szybkiego rozwoju sektora wiatrowego, nastąpił gwałtowny i nieplanowany pierwotnie wzrost współspalania, co doprowadziło do narastania nadpodaży i załamania cen zielonych certyfikatów w 2013 roku.

Dokonano wprawdzie niewielkiej korekty zwiększającej poziom tego obowiązku od 2013 r. (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012r.), ale zwiększenie kwoty obowiązku było równe zaledwie połowie wielkości nadpodaży odnotowanej na koniec 2012 roku. Jednocześnie zmniejszono podstawę (wyłączenie przemysłu energochłonnego), od której oblicza się ten obowiązek, co skutkowało zmniejszeniem popytu w następnych latach o ok. 4 TWh. Od 2012 roku nie zmieniono wielkości kwoty obowiązku, pomimo wielokrotnych deklaracji ze strony rządu o konieczności rozwiązania problemu nadpodaży, która wzrosła w tym czasie z 3,4 TWh (2012) do ponad 20 TWh (marzec 2016).

Obecnie stan rynku zielonych certyfikatów stawia w dramatycznej sytuacji wszystkich inwestorów OZE.

Założeniem systemu wsparcia wprowadzonego w Polsce w 2005 roku było zagwarantowanie wieloletniej stabilności tego systemu, w tym zapewnienie minimalnych gwarantowanych przychodów ograniczających ryzyko inwestycyjne. Potwierdzono to oficjalnie w dokumencie przyjętym przez Radę Ministrów RP – Krajowym Planie Działania w zakresie energii OZE w dniu 7 grudnia 2010 r. Jednym z mechanizmów mających gwarantować odpowiednią wartość certyfikatów miało być ustalanie przez rząd obowiązku udziału OZE w podaży energii finalnej na poziomie lekko wyprzedzającym skalę realizowanych inwestycji.

Taka polityka trwała do 2010 roku. Po tym roku pomimo, ze stało się jasne że sektor OZE się dynamicznie rozwija, zarzucono pierwotne założenia polityki doprowadzając do pojawienia się nadpodaży, która wzrastała z każdym rokiem do obecnej liczby równej niemal rocznej produkcji energii z OZE. Także wprowadzone w ustawie o OZE z 20 lutego 2015 r. mechanizmy, mające na celu ograniczenie nadpodaży świadectw pochodzenia, nie poprawią sytuacji przed rokiem 2020, bowiem zostały wprowadzone zbyt późno.

W trakcie prac nad ustawą utrzymano na lata 2015 i 2016 wielkości kwoty obowiązku na poziomie ustalonym w październiku 2012 roku, mimo, że problem nadpodaży był już zdiagnozowany i było wiadome, że kwoty obowiązku były dalece niewystarczające w stosunku do powstałego potencjału wytwórczego OZE. Co więcej, ustawa wprowadziła kolejne zwolnienia dla energochłonnych branż gospodarki, które dodatkowo ograniczyły popyt na zielone certyfikaty, a korekty kwoty obowiązku z tego powodu nie uwzględniono.

Uchwalenie ustawy o OZE nie zahamowało więc negatywnych trendów na rynku zielonych certyfikatów, jakkolwiek utrzymanie zawartego w niej zapisu o 20 proc. obowiązku w 2017 i dalszych latach, pozwoliłoby przynajmniej na redukcję około 30 proc. nadmiaru świadectw pochodzenia na rynku, a tym samym w perspektywie średnioterminowej doprowadziłoby do przywrócenia równowagi podażowo-popytowej, poprawiając kondycję finansową niezależnych producentów energii elektrycznej z OZE (wykres 2).

REKLAMA

Wykres 2. Oczekiwane zmiany poziomu nadpodaży zielonych certyfikatów przy utrzymaniu obowiązku 20 proc. udziału OZE w latach 2017-2021.

Natomiast propozycja obligatoryjnego obniżenia poziomu obowiązku zakupu zielonych certyfikatów w 2017 roku, znajdująca się w projekcie nowelizacji ustawy o OZE, jest zdecydowanie krokiem pogarszającym sytuacje na rynku świadectw pochodzenia. Trudno jest przewidzieć jakie obniżenie może przyjąć minister, zatem przedstawiamy poniżej scenariusz przyjmujący pozostanie na ścieżce wytyczonej przez rozporządzenie z 2012r., z którego wyraźnie wynika, że nadpodaż świadectw pochodzenia będzie się zwiększać do roku 2018, a cena świadectw pochodzenia może się jedynie obniżyć (wykres 3).

Wykres 3. Oczekiwane zmiany poziomu nadpodaży zielonych certyfikatów przy obowiązku zgodnym z wytycznymi Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii

Przedstawione symulacje wykonano na podstawie bardzo konserwatywnych założeń, przyjmując, że współczynnikiem korekcyjnym 0,5 zostaną objęte wszystkie obecnie działające instalacje współspalania. Jeśli część z instalacji współspalania zostanie jednak zakwalifikowana jako instalacje dedykowane, nadpodaż odpowiednio wzrośnie.

A taką możliwość wnosi projekt nowelizacji ustawy o OZE wprowadzający szereg przepisów promujących dedykowane instalacje spalania wielopaliwowego, m.in. przywrócenie możliwości korzystania z pełnego wsparcia dla technologii współspalania w ramach tzw. dedykowanej instalacji spalania wielopaliwowego, co jest rozwiązaniem od dawna kwestionowanym. W konsekwencji technologia ta stanie się beneficjentem systemu wsparcia, które nie będzie już ograniczone do takich instalacji, które uzyskały koncesje na wytwarzanie energii elektrycznej przed dniem 30 czerwca 2014 r. Oznacza to że do już zamkniętego systemu może być wprowadzona dodatkowa liczba nowych certyfikatów, co bezpośrednio przełoży się na zwiększenie zjawiska nadpodaży.

Wbrew pojawiającym się często komentarzom, że wsparcie dla odnawialnych źródeł energii ma znaczący wpływ na ceny energii dla odbiorców końcowych, szacunki PRK OZE wskazują, że skutki wzrostu średniej ceny świadectwa pochodzenia do poziomu 200 zł/MWh (z poziomu 100 zł/MWh obecnie), mogłyby obciążyć sprzedaż energii elektrycznej do odbiorcy końcowego kwotą rzędu maksymalnie 14 zł/MWh. W odniesieniu do przeciętnego gospodarstwa domowego oznaczałoby to w tym roku wzrost rachunków za energię rzędu 3 zł/miesiąc (około 2 proc.). Jest to oszacowanie teoretyczne, odnoszące się tylko do impulsu cenowego związanego ze wzrostem ceny i ilości zielonych certyfikatów kierowanych do umorzenia.

W praktyce impuls ten może nie mieć znaczenia, albo zostanie „ukryty” w innych czynnikach zmian cen energii. Warto bowiem zauważyć, że mimo blisko trzykrotnego spadku ceny świadectw pochodzenia po 2011 r. (z około 300 zł/MWh do poniżej 100 zł/MWh) i jednoczesnego prawie 20 proc. spadku cen hurtowych energii, cena energii dla odbiorców końcowych po roku 2011 utrzymuje się na tym samym, a nawet lekko rosnącym poziomie. Zatem trudno mówić o bezpośrednim wpływie zwiększenia obowiązku na wysokość ceny energii, chyba, że korelacja występuje tylko w jednym kierunku. Na wykresie poniżej przedstawione są poglądowo składniki obecnego kosztu energii elektrycznej dla odbiorcy końcowego, koszt wsparcia OZE stanowi 3,7 proc. kosztu odbiorcy końcowego.

Wykres 4. Składniki kosztu energii elektrycznej dla odbiorcy końcowego w 2015 r.

Uwzględniając przytoczone powyżej fakty i analizy, Polska Rada Koordynacyjna OZE apeluje o kompleksowe rozwiązanie problemu nadpodaży zielonych certyfikatów. Przede wszystkim, w kolejnych latach (2017-2021), powinien zostać zachowany obowiązek umorzenia świadectw pochodzenia na poziomie 20 proc., co w perspektywie średnioterminowej (w roku 2021) doprowadzi do osiągnięcia pewnej równowagi na rynku. Biorąc pod uwagę obecną trudną sytuację przedsiębiorców, którzy już zainwestowali w rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, apelujemy o bardziej kompleksową i zdecydowaną reformę. Spośród wielu możliwych rozwiązań, poniżej wymieniamy te, które naszym zdaniem są najbardziej godne uwagi i jednocześnie deklarujemy gotowość do współpracy przy ich szczegółowym dopracowaniu:

• jednorazowe zwiększenie obowiązku umarzania zielonych certyfikatów do 25 proc. w roku 2017,
• wprowadzenie stałego mechanizmu regulacji rynku zielonych certyfikatów na wzór systemu szwedzkiego, gdzie koryguje się kwotę obowiązku co dwa lata, dopuszczając okresowe wahania cenowe, ale jednocześnie gwarantując, że tak długo jak potencjał produkcyjny jest poniżej zakładanego celu, system powinien być zrównoważony,
• ponowne rozważenie możliwości interwencyjnego zakupu zielonych certyfikatów w celu stabilizacji rynku; koncepcja ta pojawiła się ze strony rządu w 2013 roku, lecz została zaniechana ze względu na wątpliwości co do możliwości uzyskania notyfikacji (pomoc publiczna); dziś gdy mówi się na szczeblu UE o interwencji w systemie ETS, szanse na uzyskanie takiej akceptacji są nieporównywalnie wyższe niż w 2013 roku.

Reforma rynku świadectw pochodzenia byłaby dodatkowo oczekiwanym przez prywatnych przedsiębiorców sygnałem, że aktualny obóz rządzący ma wolę polityczną do utrzymania ich roli na rynku i zaangażowania w konieczny, siłą rzeczy długookresowy proces transformacji energetycznej w Polsce.

W imieniu Polskiej Rady Koordynacyjnej OZE

Prof. dr hab. Andrzej Radecki, Przewodniczący Rady