Nowelizacja ustawy o OZE. Co zmienić w systemie aukcyjnym?
Odroczenie o pół roku implementacji nowych zasad wsparcia dla producentów zielonej energii oraz zapowiedziana przez rząd nowelizacja tych przepisów daje nadzieję na ich doprecyzowanie i wprowadzeni rozwiązań, które będą bardziej sprzyjać inwestorom działającym na rynku odnawialnych źródeł energii.
Zgodnie z zapisami pierwotnej wersji ustawy o OZE, system aukcyjny miał wejść w życie z początkiem stycznia 2016 r., zastępując stosowany dotychczas w Polsce system zielonych certyfikatów. Sytuacja zmieniła się jednak tuż przed końcem 2015 r.
Pod koniec grudnia w parlamencie pojawił się przygotowany przez PiS projekt nowelizacji ustawy o OZE, który już po kilku dniach został uchwalony i podpisany przez prezydenta, i który przesunął termin wejścia w życie systemu aukcyjnego z 1 stycznia na 1 lipca 2016 r.
Ta zaskakująca dla branży OZE decyzja stwarza jednocześnie szansę na doprecyzowanie i zmiany w systemie aukcyjnym, za pośrednictwem nowelizacji ustawy o OZE, której wdrożenie zapowiedziało Ministerstwo Energii.
Pod koniec ubiegłego rok przyjęto rozporządzenie z maksymalnymi cenami za energię, które inwestorzy będą mogli zaproponować w aukcjach. Po publikacji tych cen, różnych dla każdej technologii, w branży OZE pojawiły się głosy, że zaproponowane przez rząd ceny są zdecydowanie zbyt niskie – z wyjątkiem stosunkowo wysokich cen za energię ze współspalania.
Zgodnie z wpisanymi do ustawy o OZE zasadami aukcji, wszystkie technologie zostaną wrzucone do dwóch koszyków, przy czym kryterium podziału nie jest technologia, ale wielkość instalacji – do 1 MW i powyżej 1 MW. W tych koszykach o wsparcie będą musieli konkurować najniższą, oferowaną za sprzedaż energii ceną inwestorzy planujący budowę elektrowni wiatrowych, biomasowych, biogazowych, wodnych czy fotowoltaicznych. Technologie nominalnie droższe są z góry na gorszej pozycji.
Koszyki technologiczne
Wprowadzenie koszyków technologicznych dla poszczególnych technologii OZE to główny postulat, który pojawia się w wypowiedziach ekspertów, których portal Gramwzielone.pl poprosił o opinię ws. zmian w systemie aukcyjnym.
Zdaniem Tobiasza Adamczewskiego z WWF Polska, eksperta Koalicji Klimatycznej, system aukcyjny to najważniejsza kwestia, która wymaga zmiany w ustawie o OZE, a największą korzyścią z wdrażania systemu wsparcia dla energetyki odnawialnej powinno być „osiągnięcie stanu, w którym każdy podsektor będzie miał równe szanse rozwoju i będzie uzupełnieniem pozostałych”. Jego zdaniem może temu służyć wprowadzenie do aukcji właśnie koszyków technologicznych.
– System aukcyjny wywraca do góry nogami dotychczasowy system wsparcia OZE w Polsce, czyli system zielonych certyfikatów. Zamiast uczyć się na błędach, skorygować to, co wymaga poprawy i bazować na tym, co już dobrze znamy, postanowiono zacząć wszystko od nowa. Błędem poprzedniego systemu był brak zróżnicowanego wsparcia zależnego od wielkości instalacji i wdrażanej technologii. Przez niego współspalanie i duża hydroenergetyka otrzymały nadmierne wsparcie, biogaz stoi na skraju bankructwa, a rozwój fotowoltaiki czy farm wiatrowych na morzu jest nadal w powijakach. Jaki z tego wniosek? Chcąc dywersyfikować miks OZE w Polsce i korzystać z dostępnego już pluralizmu technologicznego, musimy zdywersyfikować wsparcie. Biogazownie nie powinny konkurować z wiatrem na lądzie. Wiatr na morzu nie powinien konkurować z fotowoltaiką na budynkach. Te wszystkie technologie muszą uzupełniać się w sposób naturalny. Dzięki temu wewnątrz koszyków technologicznych zostanie utrzymana konkurencyjność, co doprowadzi do osiągania efektywności kosztowej całego systemu – komentuje Tobiasz Adamczewski. – Aukcje powinny być przeprowadzane osobno dla każdej z tych technologii i z podziałem na moce. Przecież każda nowa moc z OZE będzie źródłem czystej energii, która pozwoli wzmocnić bezpieczeństwo energetyczne kraju, zmniejszyć import surowców energetycznych i zwiększyć wartość naszych spółek wytwórczych – dodaje.
Ekspertowi WWF Polska wtóruje Wojciech Kukuła z Fundacji ClientEarth.
– W systemie aukcyjnym nie należy spodziewać się rewolucyjnych zmian. Władze powinny skupić się przede wszystkim na usunięciu licznych luk oraz wątpliwości interpretacyjnych. W polskich warunkach, gdzie mocno rozwinęły się jedynie nieliczne technologie OZE, a inne – jak biogaz lub fotowoltaika – mają marginalny udział w rynku, celowe byłoby natomiast wprowadzenie tzw. koszyków technologicznych. Niewątpliwie byłoby to bardziej przejrzyste rozwiązanie niż, niezrozumiałe chyba dla nikogo, pseudo-koszyki określone w aktualnej treści ustawy o OZE jak chociażby wydzielona pula dla instalacji o stopniu wykorzystania mocy mniejszym niż 4000 MWh/MW/rok – komentuje ekspert Fundacji ClientEarth.
Przykładem technologii, której obecne zasady systemu aukcyjnego, w tym zaproponowane w rządowym rozporządzeniu relatywnie niskie ceny referencyjne, mogą utrudnić rozwój, jest fotowoltaika.
Zdaniem Bogdana Szymańskiego, prezesa Stowarzyszenia Branży Fotowoltaicznej Polska PV, zaproponowane przez rząd ceny referencyjne największe szanse na realizację projektów PV dają dużym deweloperom, powiązanym z producentami modułów fotowoltaicznych i mającym dostęp do taniego finansowania, a niewielkie szanse mają małe instalacje, które – jego zdaniem – praktycznie pominięto w systemie wsparcia.
– Zaprezentowane ceny referencyjne są istotnie niższe od oczekiwań branży i zdecydowanie nie pozwolą na realizację projektów, które nie są w pełni zoptymalizowane kosztowo. Jeżeli popatrzymy na aukcje przeprowadzane u naszych zachodnich sąsiadów, to oferowane ceny sprzedaży energii z PV spadają poniżej 380 zł/MWh. Jednak specyfika rynku niemieckiego i szczegóły rozliczeń są inne niż w Polsce – zwraca uwagę Bogdan Szymański dodając, że zdecydowanie większe wsparcie powinno pójść w kierunku małych instalacji i proponuje stworzenie odrębnej puli mocy dla małych instalacji do 200 kW.
Ministerstwo Energii zapowiada, że odroczenie o pół roku wprowadzenia systemu aukcyjnego ma na celu m.in. poprawienie sytuacji rynku biogazowni rolniczych, na którym inwestorzy odczuli boleśnie wady dotychczasowego systemu wsparcia dla OZE, a problemy z certyfikatami kogeneracyjnymi oraz spadek cen zielonych certyfikatów zaprowadziły wielu z nich na skraj bankructwa.
Na razie resort energii nie podał jednak szczegółów i nie wiemy jak zamierza poprawić sytuację biogazowni funkcjonujących w systemie zielonych certyfikatów i czy wprowadzi dedykowane biogazowniom zmiany w systemie aukcyjnym.
Sylwia Koch-Kopyszko z Unii Producentów i Pracodawców Przemysłu Biogazowego (UPEBI) ocenia, że system aukcyjny w wersji, jaka znalazła się w ustawie o OZE, stawiałby inwestorów zamierzających budować biogazownie rolnicze na przegranej pozycji.
– Obecna ustawa o OZE była ostro krytykowana przez środowiska branżowe, bo miała za zadanie wspieranie jedynie dużych instalacji, w których koszt wytworzenia energii byłby najniższy. Sam system aukcyjny bez koszyków technologicznych tylko pozornie dawał możliwości wszystkim rodzajom technologii do konkurencyjnego uczestniczenia w rynku OZE. Biogazownie nie miały żadnych szans na relatywnie równą walkę, co spotkało się z ostrą krytyką ustawy ze strony branży biogazu. Wynikało to również z braku zrozumienia naszej technologii i jej zalet zarówno dla stabilizacji systemu energii jak i rozwoju dla lokalnego rynku utylizacji bioodpadów – komentuje Sylwia Koch-Kopyszko.
Szefowa UPEBI dodaje, że brak „zrozumienia technologii” wśród dotychczasowych autorów nowego systemu wsparcia wpisuje się w brak strategii i koncepcji jak realizować wsparcie dla poszczególnych sektorów OZE. – Dotychczas nasz kraj nie miał ukształtowanej polityki wobec ilości mocy poszczególnych rodzajów źródeł z różnych technologii, tak jak postępują inne kraje Unii Europejskiej, wykorzystując wszelkie dopuszczalne formy wsparcia przewidziane Dyrektywą 2009/28/WE – komentuje prezes Unii Producentów i Pracodawców Przemysłu Biogazowego, zwracając jednocześnie uwagę na znajdujące się w ustawie o OZE niedociągnięcia i wątpliwości interpretacyjne. – W ustawie o OZE pozostało wiele wątpliwości interpretacyjnych, prawnych i redakcyjnych przepisów rozdziału czwartego, co mamy nadzieję, pozwoli na doprecyzowanie zapisów, między innymi dotyczących wsparcia mikroinstalacji w najbliższym czasie.
Wpisany do rozdziału 4 ustawy o OZE system aukcyjny to także szereg niejasności związanych z interpretacją nowych przepisów, które w praktyce mogą nie tylko utrudnić inwestorom proces aplikacyjny, ale także komplikować funkcjonowanie już po zrealizowaniu wartych często dziesiątki czy setki milionów złotych inwestycji.
Ewa Malicka, wiceprezeska Towarzystwa Rozwoju Małych Elektrowni Wodnych, zwraca uwagę – oprócz potrzeby wprowadzenia koszyków technologicznych – także na potrzebę likwidacji kar, które mają grozić inwestorom, jeśli nie uda im się zrealizować określonego w aukcji wolumenu produkcji energii, co może wynikać choćby z anomalii pogodowych czy awarii, których nie da się przecież z góry przewidzieć.
– Zastanawiamy się, jaki wymiar mają planowane zmiany. Czy mają mieć one charakter przełomowy i wprowadzać odmienne rozwiązania od przyjętych w uchwalonej już ustawie, czy raczej kontynuować będą idee zaproponowane przez poprzedni rząd. W drugim przypadku nasze główne postulaty dotyczące systemu aukcyjnego to: likwidacja kar za niewyprodukowanie energii w ilości zadeklarowanej w ofercie, wprowadzenie koszyków technologicznych w systemie aukcyjnym i przede wszystkim modyfikacja przepisów dotyczących modernizacji instalacji, które obecnie są całkowicie martwe, ze względu na przyjęty sposób obliczania dopuszczalnej wartości pomocy publicznej. Ta ostatnia zmiana powinna polegać na wyłączeniu z art. 39 ustawy o OZE zielonych certyfikatów jako pomocy publicznej. Spełnienie tego postulatu lub jego złagodzenie umożliwi wprowadzenie zmodernizowanych małych elektrowni wodnych do systemu aukcyjnego – komentuje Ewa Malicka.
TRMEW zwraca ponadto uwagę, że nowelizacja ustawy o OZE powinna być okazją do wprowadzenia mechanizmów naprawczych w systemie zielonych certyfikatów, z których po 1 lipca – w świetle aktualnej wersji ustawy o OZE – nie będą mogli korzystać właściciele uruchamianych po tym terminie instalacji, ale które będą nadal przysługiwać – w okresie 15 lat od daty uruchomienia produkcji energii – właścicielom instalacji zbudowanych przed tym terminem.
Zdaniem TRWEM, autorzy nowelizacji ustawy o OZE powinni się skupić w tym wypadku na zwiększeniu tzw. obowiązku OZE, wydzieleniu z niego oddzielnego obowiązkowego udziału energii elektrycznej wytworzonej w małych elektrowniach wodnych i biogazowniach oraz na wprowadzeniu współczynnika korekcyjnego dla świadectw pochodzenia energii wytworzonej w MEW i biogazowniach (np. 1,65) – w celu zabezpieczenia środków finansowych na realizowanie przez te źródła dodatkowych usług w gospodarce.
– W przypadku biogazowni są to usługi związane z utylizacją odpadów rolniczych, a w przypadku MEW oznaczają poprawę bilansu wodnego, utrzymanie odcinków rzek i urządzeń wodnych, udrażnianie rzek itp. – komentuje wiceprezeska TRWEM.
Ewa Malicka proponuje ponadto wprowadzenie zmiany prawnych warunków sprzedaży energii elektrycznej do lokalnych odbiorców końcowych – poprzez umożliwienie producentom energii w małych rozproszonych źródłach sprzedaż energii lokalnym odbiorcom końcowym z wykorzystaniem linii niskiego napięcia bez ponoszenia nadmiernych opłat dystrybucyjnych (jest to tzw. system opłat węzłowych). Jej zdaniem takie rozwiązanie umożliwi rozwój małych OZE bez konieczności uzyskiwania wsparcia i jednocześnie zapewni tanią energię dla odbiorcy końcowego.
Diabeł tkwi w szczegółach
Aukcje jako mechanizm wsparcia producentów zielonej energii wdraża coraz więcej krajów. Problem w tym, że nie wszędzie aukcje przynosiły zamierzone skutki, a ich efekty potwierdziły ryzyka związane z tą formą wsparcia.
Polskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej zwraca uwagę, że przygotowania do nowelizacji ustawy o OZE są okazją do zwrócenia uwagi i wyciągnięcia wniosków z aukcji w krajach, które wcześniej wprowadziły ten system wsparcia dla producentów zielonej energii.
– System aukcyjny co do zasady ma wiele zalet i przewag nad systemem zielonych certyfikatów. Diabeł jak zawsze tkwi jednak w szczegółach. Jeśli chcemy, żeby aukcje w Polsce doprowadziły do stworzenia nowych, trwałych mocy produkujących zieloną energię, to wyciągniecie wniosków z historii licytacji w takich krajach jak Holandia czy Włochy jest niezbędne. Należy też przyjrzeć się doświadczeniom brytyjskim i niemieckim, którzy inaczej konstruują koszyki w których rywalizują technologie OZE. Ważne jest bowiem by system był efektywny kosztowo, czyli aby nie było sytuacji w której w jednym koszyku będzie ogromna konkurencja prowadząca do underbiddingu, a w innym koszyku zwycięskie będą wysokie oferty cenowe (równe np. cenie referencyjnej) ze względu na zerową konkurencję – komentuje wiceprezes PSEW Arkadiusz Sekściński.
Jako przykład ryzyka związanego z realizacją aukcji wiceprezes PSEW podaje tzw. underbidding, czyli zanotowane w innych krajach zjawisko w systemie aukcyjnym, polegające na składaniu przez inwestorów zbyt niskich ofert cenowych i skutkujące brakiem realizacji inwestycji.
Arkadiusz Sekściński ocenia, że regulacje, które zostały wdrożone w Polsce w poprzedniej kadencji Sejmu, ryzyka underbiddingu nie eliminują. – Underbidding ujawnił się m.in. we Włoszech i Holandii. Pierwsza aukcja we Włoszech miała miejsce w 2013 roku, a w roku 2014 powstało zaledwie 107 MW mocy wiatrowych. Wszystko wskazuje na to, że podobny mechanizm wystąpi również w Polsce. W nowej ustawie o OZE, czy też w wydanych do niej rozporządzeniach, nie ma żadnych zapisów, które mogłyby uniemożliwić underbidding. Przed składaniem nierealnych ofert nie chroni też etap prekwalifikacji – komentuje wiceprezes PSEW.
Przedstawiciel Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej zwraca ponadto uwagę na inne zjawiska, które ujawniły się po przeprowadzeniu aukcji w innych europejskich krajach. Wymienia m.in. zbyt małą ilość energii wystawianej do aukcji w stosunku do potencjału różnorodnych technologii OZE czy brak możliwości przenoszenia niewykorzystanego wolumenu nawet w sytuacji, gdy instalacje danego typu nie są w stanie wyprodukować zamówionej przez rząd ilości energii.
– Aukcji w Polsce grozi powtórka z Holandii czy Włoch, gdzie nadmiernie duża konkurencja w koszyku, w którym znajdowała się energetyka wiatrowa, doprowadziła do realizacji tylko niewielkiej ilości z projektów – alarmuje Arkadiusz Sekściński.
gramwzielone.pl
