Czy wsparcie dla OZE może być niedozwoloną pomocą publiczną?
– Komisja Europejska ustanowiła nowe zasady pomocy publicznej i występuję przeciwko mechanizmom, które były dotychczas uważane przez wielu jako wykraczające poza ramy niedozwolonej pomocy publicznej. Przykładem są mechanizmy wsparcia dla energetyki odnawialnej – mówi w wywiadzie dla Gramwzielone.pl Jose Luis Buendía z brukselskiego biura międzynarodowej kancelarii prawnej Garrigues.
Gramwzielone.pl: Dlaczego zasady pomocy publicznej w Unii Europejskiej są tak istotne?
Jose Luis Buendía, Garrigues: – Unijne zasady pomocy publicznej określają mechanizmy, które angażują publiczne środki państw UE i które trafiają do konkretnych firm czy sektorów. Definicja pomocy publicznej jest otwarta. Za pomoc publiczną może zostać uznanych szereg środków podejmowanych na co dzień przez władze publiczne różnego szczebla. Co do zasady, pomoc państwa jest sprzeczna z zasadami traktatowymi, jednak pod pewnymi warunkami może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem i może być dopuszczona przez Komisję Europejską. Konsekwencją przyznania niedozwolonej pomocy publicznej może być obowiązek jej zwrotu przez beneficjenta tej pomocy.
Czy może Pan podać przykłady takiej sytuacji?
– Środki, które są stosowane w przypadku pomocy publicznej, mogą przybierać wiele form. Jej koncepcja wychodzi poza ramy bezpośrednich subsydiów i może dotyczyć na przykład ulg podatkowych czy nawet bardziej subtelnych form pomocy. Może to dotyczyć środków podjętych na przykład w celu uniknięcia niewypłacalności danego podmiotu, nawet jeśli finalnie taka pomoc nie przybiera konkretnej materialnej formy. Przykładem jest sprawa France Telecom. Z reguły Komisja Europejska – przy wsparciu unijnych sądów – opowiada się za rozszerzonym rozumieniem pomocy publicznej.
Czy zasady pomocy publicznej odnoszą się do wszystkich sektorów?
– Jest kilka wyjątków, ale niezbyt wiele. Jednym z nich jest bezpośrednie subsydiowanie sektora obrony narodowej. Tym, co różni zasady pomocy dla poszczególnych sektorów, jest intensywność pomocy. Dla przykładu, obecnie obserwujemy zintensyfikowanie egzekwowania mechanizmów pomocy publicznej w sektorze energetycznym, w którym dotychczas ta praktyka była relatywnie niewielka. Komisja Europejska ustanowiła nowe zasady pomocy publicznej i występuje przeciwko mechanizmom, które były dotychczas uważane przez wielu jako wykraczające poza ramy niedozwolonej pomocy publicznej. Przykładem są mechanizmy wsparcia dla energetyki odnawialnej.
Dlaczego zasady pomocy publicznej mogą być istotne dla Polski?
– Jak w przypadku innych państw Unii Europejskiej, mechanizmy pomocowe mogą dotyczyć większej ilości przypadków niż wydaje się to organom administracji czy przedsiębiorcom. W praktyce oznacza to, że wiele krajowych mechanizmów, które na pierwszy rzut oka są dalekie od uznania za pomoc publiczną, może być tak właśnie kwalifikowana przez Komisję Europejską, co może oznaczać zwrot przyznanej pomocy. Ważne jest, aby znać takiego rodzaju zagrożenia i korzyści.
W przypadku Polski prowadzonych jest wiele postępowań. Wiele z nich dotyczy przypadków ratowania czy restrukturyzacji firm, które mają trudności finansowe.
Wydaje się prawdopodobnym, że pomoc przyznana kopalniom, w związku z ratowaniem Jastrzębskiej Spółki Węglowej, zostanie uznana przez Komisję Europejską za przypadek niedozwolonej pomocy publicznej, podobnie jak miało to miejsce w Hiszpanii. To trudne przypadki, w których duże znaczenie mają kwestie społeczne. Komisja Europejska wydaje się jednak mniej zainteresowana tymi okolicznościami niż krajowe rządy, co czyni negocjacje w tym zakresie trudnymi.
Innym przykładem zainteresowania Komisji Europejskiej w stosunku do Polski są lotniska regionalne i pomoc przyznawana liniom lotniczym. W tych przypadkach mamy do czynienia z ciekawym przypadkiem, w którym jeden z organów administracji państwa zgłasza wniosek do Komisji Europejskiej o uznanie przyznanej pomocy publicznej za niezgodną z Traktatem, a inny organ broni takiego środka.
Jak ocenia Pan w tym kontekście polski system zielonych certyfikatów, z którego korzystają producenci zielonej energii?
– Przypadek ten dotyczy mechanizmu uruchomionego w 2005 roku, a następnie zmienianego, który Komisja Europejska mogłaby uznać za pomoc publiczną (wynika to z orzecznictwa ETS, np. w sprawie holendreskiej NOx ). Pierwszym problemem proceduralnym jest brak notyfikacji tego mechanizmu pomocowego Komisji Europejskiej, co czyni go nienotyfikowaną pomocą publiczną, a to może mieć pewne konsekwencje.
Dobrą wiadomością jest to, że z reguły w przypadku takich mechanizmów wsparcia jak zielone certyfikaty Komisja Europejska jest dość wyrozumiała, więc możliwe jest, że Komisja Europejska uzna taki mechanizm jako zgodny z unijnym prawem, chociaż konieczne może być wprowadzenie pewnych poprawek. Zgodność takich mechanizmów powinna zostać oceniona pod kątem wytycznych EEAG (ang. Energy and Environmental State aid Guidelines), a także regulacji dotyczących wyłączeń blokowych, które umożliwiają ich stosowanie bez konieczności notyfikacji Komisji Europejskiej. Niemniej jednak pozostaje problem, co zrobić z częścią pomocy publicznej, uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem, która została udzielona wcześniej. Jednym z problemów jest to, że prasa donosi o, złożonej w tym zakresie, skardze. Może to ograniczyć pole manewru Komisji, jak również może potencjalnie wpłynąć na zmianę hipotetycznie pozytywnej decyzji zaskarżonej przed Sądem.
A jak wygląda sprawa z mechanizmem taryf gwarantowanych?
– Po sprawie Preussen Elektra wiele państw członkowskich uznało, że ich systemy taryf gwarantowanych (feed-in tariffs) nie angażują środków publicznych i dlatego nie powinny być uznane za pomoc publiczną. Nie mniej jednak orzecznictwo w tej sprawie ewoluowało i obecnie obszar zastosowania doktryny Preussen Elektra jest bardzo mały. W praktyce Komisja Europejska uznaje system taryf gwarantowanych jako pomoc publiczną i odnosi się do niego w nowych wytycznych EEAG, naciskając na jego stopniowe wycofanie z pewnymi wyjątkami.
***
Jose Luis Buendía jest prawnikiem, szefem biura kancelarii Garrigues w Brukseli, w której pracuje od 2006 r. Wcześniej pracował przez 14 lat w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji w Komisji Europejskiej. Jest uważany za jednego z czołowych ekspertów w dziedzinie zasad pomocy publicznej w Unii Europejskiej. Występował w ponad 100 sprawach przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w których reprezentował zarówno Komisję Europejską, inne organy publiczne, jak i podmioty prywatne. Jose Luis jest wykładowcą prawa pomocy publicznej na uniwersytecie King’s College w Londynie.
Jose Luis Buendía będzie prelegentem podczas konferencji „Pomoc państwa. Zagrożenia w świetle zasad unijnej kontroli. Aspekty praktyczne i najnowsze zmiany”, która odbędzie się w Warszawie w dniu 15 czerwca br. Więcej informacji o konferencji na stronie internetowej (link).
