Opodatkowanie wiatraków. Co ma się zmienić?
Ponad rok od wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych Ministerstwo Energii przedstawiło projekt ustawy zmieniającej ustawę o odnawialnych źródłach energii, ustawę wiatrakową oraz ustawę Prawo budowlane. Proponowana ustawa nowelizująca ma wywrzeć istotne skutki dla opodatkowania elektrowni wiatrowych podatkiem od nieruchomości.
Zasadniczym celem projektowanej ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw jest wprowadzenie takich instrumentów prawnych, które pozwolą zoptymalizować sytuację sektora OZE. W ciągu ostatnich lat opłacalność inwestycji w infrastrukturę OZE, w tym w szczególności w energetykę wiatrową, drastycznie spadła. Wynika to zarówno z załamania systemu zielonych certyfikatów, jak i z wątpliwości podatkowych, które powstały na gruncie ustawy wiatrakowej.
Warto przypomnieć, że w ciągu roku obowiązywania ustawy organy podatkowe w różnych gminach wydawały zupełnie odmienne rozstrzygnięcia, natomiast Ministerstwo Finansów do dnia dzisiejszego nie wydało w tym przedmiocie interpretacji ogólnej. Kwestia opodatkowania elektrowni wiatrowych podatkiem od nieruchomości była również przedmiotem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie ulega zatem wątpliwości, że potrzeba zmian (i doprecyzowana) przepisów podatkowych była oczekiwana zarówno przez gminy i inwestorów.
Propozycja zmian podatkowych
Ustawa zmieniająca nie ma wprowadzać nowych rozwiązań w zakresie podatku od nieruchomości, ale ma stanowić (z drobnymi wyjątkami) powrót do stanu prawnego sprzed roku, to jest sprzed wejścia w życie ustawy wiatrakowej. Zgodnie z projektem ustawy, przedmiotem nowelizacji ma być art. 2 pkt 1 (definicja elektrowni wiatrowej) oraz art. 17 (przepis przejściowy) Ustawy wiatrakowej. W zakresie przepisów Prawa budowlanego proponuje się nowelizację art. 3 pkt 3 (definicja budowli) i załącznika do ustawy. Zmiana definicji elektrowni wiatrowej, zawartej w art. 2 pkt 1 Ustawy wiatrakowej, ma polegać na oderwaniu tej definicji od pojęcia budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
Natomiast propozycja uchylenia art. 17, który odraczał skutki podatkowe Ustawy wiatrakowej do dnia 1 stycznia 2017 r., wynika z faktu, że zakres obowiązywania powyższego przepisu się wyczerpał. Propozycja uchylenia przepisu ma zatem charakter porządkujący.
Z kolei zmiana definicji budowli, zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ma przywrócić elektrownie wiatrowe do katalogu urządzeń technicznych, których części budowlane stanowią budowle. Jakkolwiek w dalszym ciągu będzie to katalog otwarty (wskazanie „i innych urządzeń”), w związku z czym proponowaną zmianę należy traktować jako próbę uporządkowania definicji. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że zmiana w zakresie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz załącznika do tej ustawy automatycznie spowoduje zmianę w zakres przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Bezsprzecznie intencją projektodawcy jest więc wywołanie określonych skutków podatkowych. Warto wspomnieć, że uzasadnienie uchwalonej rok wcześniej ustawy wiatrakowej w ogóle nie odniesiono się do skutków podatkowych.
Wprowadzenie w życie ustawy może mieć jeszcze jeden istotny skutek. Część z gmin interpretuje dotychczas obowiązujące przepisy in dubio pro tributario, czyli z korzyścią dla podatników, uznając, że opodatkowaniu podlega wyłącznie część budowlana elektrowni wiatrowej. Jednoznaczne przesądzenie, że przepisy podatkowe zmieniły się ponad rok temu będą skutkować tym, że po stronie części podmiotów powstanie zaległość podatkowa. Gminy będą zaś miały poważny argument, poparty wykładnią projektodawcy ustawy, aby żądać zapłaty zaległości. Pytanie, czy taki stan rzeczy poprawi sytuację inwestorów, czy tylko ją pogorszy.
Linie orzecznicze
Dokonując oceny ustawy zmieniającej należy pozytywnie ocenić fakt, że projektodawca wprost wskazuje na intencję wywołania określonych skutków podatkowych. Krytycznie należy odnieść się do faktu, że celem zmian nie jest wprowadzenie jednoznacznych zasad opodatkowania elektrowni wiatrowych podatkiem od nieruchomości, lecz – zasadniczo – powrót do stanu prawnego, który był przedmiotem licznych kontrowersji.
Na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów wykształciły się dwie linie orzecznicze. Do końca 2009 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonował pogląd, że podatkowi od nieruchomości podlegają zarówno części budowlane, jak i części niebudowlane elektrowni wiatrowych (por. np.: wyrok WSA w Szczecinie z 18.05.2005 r. (I SA/Sz 108/04); wyrok WSA w Szczecinie z 4.01.2006 r. (I SA/Sz 882/04); wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.03.2009 r. (I SA/Bd 3/09)). Zasadnicza zmiana linii orzeczniczej nastąpiła na skutek wyroku NSA z 5.01.2010 r. (II FSK 1101/08), w którym Sąd stwierdził, że elektrownie wiatrowe (rozumiane jako część budowlana i część niebudowlana) nie mogą być uznane za budowlę (na gruncie ustawy podatkowej), gdyż są pozbawione cech budowli wskazany w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ujmując rzecz skrótowo – do 2009 r. przedmiotem podatku była cała elektrownia, od 2010 r. do końca 2016 r. przedmiot podatku został „ograniczony” przez orzecznictwo wyłącznie do części budowlanych, natomiast od początku 2017 r. do dnia dzisiejszego jest kwestią sporną, co jest przedmiotem opodatkowania.
W orzecznictwie kształtuje się pogląd zgodnie z którym ustawa wiatrakowa zmieniła zasady opodatkowania elektrowni wiatrowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.02.2017 r. (I SA/Bd 866/16); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.03/2017 r. (I SA/Go 56/17); wyrok WSA w Olsztynie z 5.04.2017 r. (I SA/Ol 17/17); wyrok WSA w Łodzi z 24.03.2017 r. (I SA/Łd 1/17)).
Wejście w życie ustawy zmieniającej ma skutkować tym, że podatek będzie (ponownie) obliczany wyłącznie od wartości części budowlanych elektrowni wiatrowej. Wydaje się, że na powyższym zamieszaniu interpretacyjnym tracą nie tylko podatnicy, którzy mają uzasadnione wątpliwości co do tego, jaka jest w zasadzie wysokość podatku, ale również gminy, dla których podatek od nieruchomości stanowi źródło przychodów budżetowych.
Rekomendacje
Na krótką metę zaproponowane zmiany należy ocenić pozytywnie, ponieważ usuwają wątpliwości interpretacyjne wywołane przez ustawę wiatrakową. Nie rozwiązują jednak problemu opodatkowania elektrowni wiatrowych podatkiem od nieruchomości kompleksowo. Dokonywanie kolejnych, doraźnych zmian w zakresie podatku od nieruchomości skutkuje zmniejszeniem czytelności przepisów oraz namnożeniem kosztochłonnych sporów pomiędzy podatnikami a organami podatkowymi.
Prace nad polepszeniem otoczenia prawnego energetyki wiatrowej powinny obejmować nowelizację ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dokonywanie wybiórczych zmian, notabene wyłącznie w zakresie opodatkowania elektrowni wiatrowych, a nie innych instalacji OZE, może dodatkowo skomplikować interpretację przepisów podatkowych. Takie zmiany zupełnie nie zaspokajają długoterminowych potrzeb, bo problemy z wykładnią prawa podatkowego w tym zakresie i tak będą występować.
Tabela projektowanych zmian podatkowych
dr Przemysław Pest, Mateusz Lewandowski
