"Organy wydające decyzje środowiskowe działają nielegalnie"
OPINIA. Na gruncie prawa administracyjnego, do którego niewątpliwie należy prawo ochrony środowiska, w sposób dość jednolity rozumiana jest zasada w myśl której, możliwość odmowy przyznania określonych uprawnień administracyjnych musi wprost wynikać z przepisów ustawy. Na gruncie energetyki wiatrowej odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia staje codziennością inwestorów wiatrowych – pisze Michał Brzeszczak, radca prawny, specjalizujący się w tematyce energetyki wiatrowej.
Organy wydające te decyzje, wypracowały jedną z wielu metod w jaki sposób odmówić wydania decyzji środowiskowej. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przewidują taką możliwość, w sytuacji gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. Wtedy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Powstaje pytanie, co jest źródłem takiej oceny. Innymi słowy, z czego wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. W zdecydowanej większości jest to raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak już wielokrotnie pisano raport jest dokumentem prywatnym sporządzanym przez wnioskodawcę. Z jednej strony więc gdy wnioskodawca, który domaga się przyznania mu określonych uprawnień administracyjnych to zobowiązany jest sporządzić na tą okoliczność dokumenty przewidziane w ustawie – raport. A z drugiej strony organ prowadzący postępowania administracyjne obowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć w całości materiał dowodowy. Wobec tego organ często bazuje na innych – miejmy nadzieję – dowodach za pomocą, których ustala stan faktyczny sprawy, a w rzeczywistości konfrontuje je z raportem.
W razie konieczności organ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia raportu, a jak podaje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, może i powinien wręcz zażądać sporządzenia innego raportu w sytuacji, kiedy w ocenie organu przedłożony raport jest niepełny; nie spełnia warunków określonych przepisach prawa. Podkreślić należy iż raport winien wskazywać wariant przedsięwzięcia proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny, a także wariant najkorzystniejszy dla środowiska – z uzasadnieniem ich wyboru, a także określać przewidywania oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Na podstawie ustaleń z raportu organ może nie akceptować wariantu wnioskowanego ale zaproponować inny, w jego ocenie bezpieczniejszy wariant planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który w braku akceptacji wnioskodawcy stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.
Duża jest więc pokusa organów aby odmiennie niż wnioskodawca ocenić raport i przedsięwzięcie. Praktyka pokazuje, że organy powołują się przy tym na różne okoliczności. Po pierwsze powołują się często na akty wydawane przez wojewodów, czy marszałków, wskazując, że obszar wybrany przez wnioskodawcę do realizacji inwestycji nie pokrywa się obszarem wyznaczonym dla danego województwa pod energetykę wiatrową. Po drugie podają, że lokalne organy opiniująco – doradcze jak rady ochrony przyrody wydały zalecenie co do lokalizowania urządzeń energetyki wiatrowej dla terenu, na którym działają i przedsięwzięcie planowane przez wnioskodawcę wymogów tych nie spełnia. Po trzecie wskazują, że opracowania naukowe dowodzą, że bezpieczna odległość elektrowni wiatrowej od … – tu można podać kilka obiektów, a to odległość od zabudowy mieszkaniowej, odległość od lasów i krzewów, czy odległość od cieków wodnych itd. powinna wynosić wartość X. Organ dalej podaje, że skoro wnioskowana inwestycja odległości tej nie spełnia to w tym wariancie nie może być realizowana. Po czwarte podaje się, że przeciwko wnioskowanej inwestycji wpłynęły protesty podpisane przez mieszkańców gminy w liczbie X. Znów rolą organów administracji jest czuwanie nad bezpieczeństwem lokalnej społeczności i chronienie ją przed zagrożeniami. Natomiast wnioskowana inwestycja – w ocenie organu – stanowi takie zagrożenie, w związku z tym albo w ogóle nie ma na nią zgody albo nie może być zrealizowana w wariancie określonym przez wnioskodawcę. Po piąte organ podaje, że przepisy ochrony przyrody zakazują się zabijania lub płoszenia dziko żyjących zwierząt. Natomiast z przedłożonego raportu wynika, że w wyniku pracy elektrowni wiatrowych, rocznie prognozuje się śmiertelność X ptaków gatunku Y. To sprawia, że decyzja nie może być zrealizowana.
To tylko kilka najczęściej spotykanych przykładów stosowanych przez organy administracji zmierzających do odmowy wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia w wariancie zaprezentowanym przez wnioskodawcę lub w ogóle.
W tym miejscu zatrzymam się nad kwestią wariantowości. Otóż, co znaczy „zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym wnioskowany”. Zasadność oznacza posiadanie uzasadnienia, gruntu, podstawy. Czyli w procesie stosowania prawa jest to posiadanie podstawy faktycznej i prawnej. Ta pierwsza musi w sposób kategoryczny i jednoznaczny wskazywać na istnienie pewnych faktów, zjawisk. Przykładowo musi zostać ustalone ponad wszelką wątpliwość, że praca elektrowni wiatrowej ma na celu zabijanie lub płoszenie dziko żyjących zwierząt. Ta druga to istnienie przepisu prawa, który jest lub będzie naruszony w wyniku pracy elektrowni wiatrowej. Zasadność nie może być więc mylona z widzimisię, dowolnością lub przypuszczeniem organu. Omawiane przepisy prawa dotyczące możliwości narzucenia wariantu realizacji przedsięwzięcia nie zawierają „wentyla bezpieczeństwa”, za pomocą którego można eliminować niewygodne inwestycje. Zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę to zachowanie zgodności z przepisami prawa. Dopiero jeżeli inwestycja tej zgodności nie zachowuje wtedy organ może wskazać inny wariant, a w razie jego nieprzyjęcia przez wnioskodawcę, może w sposób legalny odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W innym przypadku nie może.
Natomiast żadna z wyżej przedstawionych okoliczności nie ma prawnego uzasadnienia. Innymi słowy jest wykorzystanie przez organ jest nielegalne. Mimo tego te bezzasadne „narzędzia” organów mają wszechstronne zastosowanie. Nie tylko są używane jako „powód” dla którego wnioskodawcy proponuje się inny wariant do realizacji. Podawane są również jako „przyczyna” odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań w ogóle. Powoływane są też chętnie przez organy uzgadniające jako „podstawa” odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia.
Nie przynoszą efektu wywody organów odwoławczych, które uchylając tak wydane decyzji grzmią, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada legalizmu. Ma ona konstytucyjne oparcie, a jej znaczenie polega na tym, że organy administracji winny działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Jak podano w jednej z takich decyzji -odmowa wydania decyzji środowiskowej będzie możliwa dopiero wtedy gdy oparta zostanie na przepisie prawa – o ile taki istnieje. Te zobrazowane wyżej takimi podstawami nie są. Organy, które tak wydają decyzje środowiskowe działają nielegalnie.
Autor: Michał Brzeszczak, radca prawny, specjalizuje się w energetyce wiatrowej. / www.brzeszczak.pl
