Gminy skarżą decyzje w sprawach, które same wcześniej prowadziły
Podczas rozwoju projektu elektrowni wiatrowych inwestor zdobywa poszczególne prawa, które w efekcie końcowym pozwolą mu na budowę inwestycji. Nośnikami tych praw są decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej, w tym organy gmin. Jeśli decyzja jest niekorzystna dla inwestora to ma on prawo skorzystania z odwołania do organu drugiej instancji. Gdy okaże się, że organ pierwszej instancji popełnił błędy w wydawaniu decyzji, wówczas zostaje ona uchylona. Wtedy zasadniczo są dwie drogi postępowania albo sprawa jest ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji albo organ wyższego rzędu rozpoznaje ją merytorycznie – orzeka co do istoty sprawy – pisze Michał Brzeszczak, radca prawny specjalizujący się w tematyce energetyki wiatrowej.
Decydujące znaczenie ma jednak to, że organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji niejako nie ma wpływu na jej dalszy byt prawny. Okazuje się jednak, że organy gminy, które wcześniej wydawały decyzję pierwszoinstancyjną próbują skarżyć, niekorzystne dla siebie, decyzje organów drugiej instancji. Innymi słowy chodzi o sytuacje, gdy decyzja organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) została uchylona przez organ wyższego rzędu. Wtedy ta druga decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji.
Służy od niej skarga do sądu administracyjnego. Powstaje pytanie tylko komu taka skarga przysługuje. Do podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie należy organ, który wydawał decyzję w pierwszej instancji. Praktyka pokazuje jednak, że mimo to organy gminy próbują kierować takie skargi. Dzieje się to ze szkodą dla inwestorów. Organy administracji publicznej wydające decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach nie mają prawnej możliwości, dochodzenia – w imieniu swoim lub jednostki samorządu terytorialnego, do której należą – ochrony interesu prawnego w drodze postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Zwyczajnie bowiem takiego interesu nie mają. To powoduje, że przykładowa gmina nie ma legitymacji procesowej strony; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego.
Zgodnie z regułami postępowania sądowoadministracyjnego jego stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jest organ to, który wydał zaskarżoną decyzję. Natomiast rola organ pierwszej instancji zakończyła się z chwilą wprowadzenia jego decyzji do obrotu prawnego.
Załatwianie sprawy przez organ drugiej instancji spowodowane jest tym, że od decyzji pierwszej instancji wniesiono odwołanie. Nie oznacza to jednak, że organ pierwszej instancji jest stroną na kolejnych etapach prowadzenia sprawy. Nie jest więc ani stroną w postępowaniu przed organem wyższego rzędu, ani przed sądem administracyjnym rozstrzygającym skargę na decyzję organu wyższego rzędu.
Krótko wyjaśniając dlaczego tak się dzieje chodzi o to, że omawiana tu gmina nie może raz zajmować pozycji organu wydającego decyzję – załatwiającego (rozstrzygającego) sprawę, a innym razem strony postępowania. Każde postępowanie – procedura ma uczestników, których role są jasno określone przez przepisy prawa. Ról tych nie można mieszać, a do tego właśnie prowadzą działania gmin próbujących skarżyć decyzje rozstrzygające o wydanych wcześniej przez nie decyzjach. Poza tym, że nad takim porządkiem rzeczy czuwają przepisy proceduralne i ustrojowe, to przepisy Konstytucji, stojącej na czele systemu źródeł prawa, również zakazują takich działań. Jej przepisy nie zapewniają jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów.
Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.
Działania gmin, które bezskutecznie próbują skorzystać z tej drogi wyrządzają szkodę tym administrowanym czyli inwestorom. Borykanie się bowiem przez gminę, przed sądem administracyjnym o dopuszczenie jej skargi powoduje, że gmina pozostaje bezczynna w sprawie, którą ma załatwić na skutek uchylenia jej decyzji. Organ drugiej instancji w decyzji uchylającej wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gmina zamiast wypełnić te obowiązki próbuję wszcząć sprawę przed sądem administracyjnym – bezskutecznie. Wtedy ustawowe terminy na załatwienie sprawy przez gminę zostają naruszone. W sprawie pojawia się bezczynność lub przewlekłość. Inwestor nie może doczekać się na wnioskowaną decyzję i rozwój projektu przeciąga się w czasie.
Nie trzeba powtarzać, że upływ czasu nie jest zjawiskiem korzystnym w projekcie, gdyż dopiero oddanie elektrowni wiatrowych do użytku pozwala pokryć zainwestowane w nie środki. Gdy termin oddania inwestycji przedłuża się, na inwestorze ciąży ryzyko dalszego finansowania inwestycji. Rodzi to po jego stronie wymierną szkodę, która została wywołana przez niezgodne z prawem działanie organów administracji. Zastanawiające jest tylko to czy działania te wynikają z niekompetencji organów czy też są celowo nakierowane na torpedowanie projektu.
Michał Brzeszczak / www.brzeszczak.pl
Autor jest radcą prawnym, specjalizuje się w energetyce wiatrowej.
