Warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej. Problematyczne kwestie
OPINIA. W niniejszym tekście chciałby poruszyć dwie problematyczne kwestie prawne, z którymi zetknąłem się podczas procedowania i rozmów z urbanistami i urzędnikami wydziałów gospodarki przestrzennej w gminach, z dość często spotykaną rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, ingerującą w prawa właścicieli nieruchomości, a tym samym niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz sprawę związaną ze zgodnością decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania gminy.
Częstą praktyką stosowaną przez organy administracji samorządowej jest odmowa wydania decyzji o WZ ze względu na objęcie wnioskiem terenu, który stanowi tylko część działki ewidencyjnej. Przykładowo mając działkę o powierzchni 10 ha, pod famę fotowoltaiczną chcemy przeznaczyć tylko 2 ha z całej jej powierzchni. W takim przypadku niektóre gminy odmawiają ustalenia warunków zabudowy, ze względu na brak podstaw prawnych do wydania decyzji tylko dla części działki wyznaczonej geodezyjnie.
Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym miejscu nie nakłada na inwestora obowiązku objęcia wnioskiem całej działki ewidencyjnej, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Łd 191/13) szczegółowo omówiono poruszony powyżej rzekomy obowiązek inwestora wynikający z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pozwolę sobie przytoczyć fragment uzasadnienia z wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Łodzi, który w sposób logiczny i spójny wyjaśnił niezgodność takiego postępowania z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z przepisami szczególnymi. WSA w Łodzi stwierdził, że:
„Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Odnoszą więc zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do „terenu”, a nie wydzielonej geodezyjnie „działki ewidencyjnej(…). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania też posługuje się „terenem” jako przestrzenią, w której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustawodawca, tak jak w wyżej przytoczonych regulacjach ogólnych, również w przepisach szczególnych, dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, z pełną konsekwencją posługuje się jednolitą terminologią „terenu”. Tak też warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji, odnoszą się do „terenu” nie wyłączając pkt 4 który stanowi, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (…).Pojęcie „terenu” należy więc odnosić do „terenu inwestycji”, który określa inwestor. Zgodnie z regulacją art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (…).W świetle powyższych regulacji uzasadnione jest twierdzenie, iż brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki strony. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby naruszenie zasady wolności zabudowy. Ograniczenie prawa własności, jakim jest prawo do swobodnej zabudowy własnej nieruchomości, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od ujęcia we wniosku całości działki stanowi w istocie rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1, ingerującą w prawa właściciela, a tym samym niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.”
Powyższą interpretacja przepisów prawa jest zgodna również z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1283/10), w którym stwierdza się:
„Art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem „teren”, a nie pojęciem „działka”. Również art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy (mający odpowiednie zastosowanie do postępowania o ustalenie warunków zabudowy na mocy art. 64 ust. 1) wymaga, by wniosek inicjujący postępowanie zawierał „określenie granic terenu objętego wnioskiem”, a nie określenie działek objętych wnioskiem. Wbrew zarzutom skarżącego z żadnego przepisu nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy może obejmować wyłącznie „całe” działki ewidencyjne.”
Mimo braku odniesienia się w przepisach ogólnych i szczególnych do konieczności uzyskiwania warunków zabudowy dla całej działki ewidencyjnej, urbaniści i urzędnicy nie potrafiąc wskazać konkretnego przepisu, który stawiałby taki wymóg, zwyczajnie upierają się przy swojej interpretacji nie mającej żadnego oparcia w przepisach prawa. Rozmowy z takimi osobami należą do tych ciężko irytujących, głównie ze względu na to, że po udowodnieniu im, że nie mają racji popartej przepisami prawa, pozostają przy swoim, po prostu nie chcąc przyznać się do błędu. Ot taka natura ludzka.
Myślę jednak, że wywód prawny z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie „terenu” nie jest tożsame z pojęciem „działki ewidencyjnej”, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się tylko i wyłącznie tym pierwszym terminem. Warto dodać, że taka interpretacja nie jest to tylko domeną urbanistów i urzędników na szczeblu gminnym, gdyż w jednym przypadku po odwołaniu od decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy pod farmę PV o mocy 1 MW, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia, stwierdziło że, inwestor miał obowiązek we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpić o warunki zabudowy dla całej działki ewidencyjnej, a nie tylko dla jej części, w konsekwencji stawiając zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący nie przedstawienia na mapie zasadniczej w skali 1:1000 zakresu terenu objętego wnioskiem.
Kolejnym problemem wynikającym z błędnej interpretacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w niektórych przypadkach braku umiejętności czytania kilku artykułów ww. ustawy łącznie, jest odmowa wydania warunków zabudowy ze względu na brak zgodności wnioskowanego przeznaczenia terenu z zapisami studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zgodnie z interpretacją niektórych urbanistów i urzędników, wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Zapis ten jest wystarczający, aby niektóre urzędy gminy wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla instalacji o mocy powyżej 100 kW. Tylko czy taka interpretacja przytoczonego przepisu jest zgodna z obowiązującym prawem? Istotne dla niniejszej sprawy jest wyjaśnienie, czym w myśl omawianej ustawy jest SUiKZPG.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jednak stosownie do art. 9 ust. 2 i 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie opracowaniem zawierającym część tekstową i graficzną, uwzględniającą zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. W związku z powyższym studium nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
W sytuacji, w której na danym obszarze nie obowiązuje MPZP, instalacje fotowoltaiczne muszą być lokalizowane w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna z zapisami studium, co oznacza, że lokalizacja instalacji fotowoltaicznej, w trybie określonym w przepisie art. 61 omawianej ustawy, możliwa jest także poza obszarami, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2a ustawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest możliwe wyłączenie w studium możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1004/11).
Należy zwrócić uwagę na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący, co oznacza, że w razie spełnienia przez wnioskodawcę warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem. Przy czym, w przypadku zaliczenia instalacji fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej (co należy uznać za zasadne w świetle obowiązujących przepisów prawa), zgodnie z art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a więc zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogu dostępu do drogi publicznej.
Mimo tego, że doczekaliśmy się wreszcie ustawy o OZE, sprawy lokalizacji farm fotowoltaicznych oraz warunków, jakie należy spełnić, nie zostały do końca sprecyzowana i pozostawiają kilka możliwości interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Ustawodawcy zapomnieli o tym, że poza uregulowaniem niektórych spraw w ustawie o OZE, należałoby wprowadzić odpowiednie zmiany do ustaw, które regulują chociażby sprawy związane z decyzjami lokalizacyjnymi instalacji OZE. Pozostawiono za duże pole do swobodnej interpretacji przepisów, co znacznie komplikuje sprawy związane z uzyskiwaniem poszczególnych decyzji w całym procesie inwestycyjnym. Należałoby uregulować dostatecznie przepisy, tylko nie w sposób, który obecnie jest proponowany przez rząd, który zamiast ułatwić rozwój OZE w Polsce, może go tylko i wyłącznie pogrzebać na dobre.
Patryk Rakowski
