Grunt pod instalację fotowoltaiczną – o czym musi pamiętać inwestor?
Wybór właściwej lokalizacji jest niezwykle istotny z punktu widzenia realizacji inwestycji. Inwestorzy zwracają uwagę na takie kwestie jak: ekspozycja południowa terenu, brak zacienienia, odpowiednie podłoże. Oprócz tego ważną kwestią lokalizacyjną jest bliskość nieruchomości w stosunku do sieci średniego napięcia, co ułatwia uzyskanie warunków przyłączenia i późniejsze zawarcie umowy przyłączeniowej. Kolejną kwestią jest uzyskanie wymaganych prawem decyzji administracyjnych, które pozwolą nam na realizację inwestycji – pisze Piotr Szwarc, specjalista ds. energetyki odnawialnej w Kancelarii CCLaw.
Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego
Pierwszą z czynności, jakich dokonać musi inwestor jest sprawdzenie czy nieruchomość, na której planuje inwestycję, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dalej: MPZP. Realizacja inwestycji musi być zgodna z istniejącym planem przestrzennym, który ma swoje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalanym przez radę gminy. Jednakże w praktyce większość obszaru Polski nie została pokryta planami zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei te plany, które istnieją, w stosunku do instalacji odnawialnych źródeł energii – dalej instalacje OZE – wprowadzają szereg ograniczeń (np. dopuszczają jedynie budowę instalacji fotowoltaicznych o maksymalnej łącznej mocy 100 kW) lub wcale nie przewidują możliwości realizacji inwestycji w odnawialne źródła energii. W takim wypadku możliwe jest podjęcie próby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak może okazać się procesem na tyle długim, że efektywnie zarówno kosztowo, jak i czasowo będzie zrealizowanie inwestycji na innej nieruchomości.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
Najczęściej jednak nieruchomości pod farmę fotowoltaiczną nie są objęte MPZP. Pytanie: co inwestor powinien zrobić w sytuacji, gdy nie został uchwalony MPZP? Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w sytuacji gdy nie ma planu miejscowego, można zlokalizować inwestycję celu publicznego na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W tym miejscu pojawia się kolejne pytanie: czy instalacje OZE można uznać za inwestycje celu publicznego? Zgodnie z ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami celami publicznymi są m.in. budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Niewątpliwie instalacja fotowoltaiczna służy do wytwarzania energii elektrycznej i realizuje ten cel zamieniając energię z promieniowania słonecznego w energię elektryczną.
Tym samym zmniejsza udział energii pochodzącej z paliw konwencjonalnych, a co za tym idzie: wpływa na ogólną niższą emisję CO2 do atmosfery. W opinii naszej Kancelarii służy ona więc realizacji celu publicznego w postaci ochrony środowiska.
Na potwierdzenie powyższego, warto oprzeć się na treści Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, która zmienia, a w następstwie uchyla dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE. Dyrektywa ta kilkukrotnie w preambule wskazuje, że instalacje OZE mają swój wkład w ochronę środowiska.
W praktyce zdarza się jednak często tak, że gminy nie uznają instalacji OZE za inwestycje celu publicznego. W takim przypadku pozostaje inwestorom ryzykowne postępowanie odwoławcze mogące znacznie opóźnić inwestycję lub wnioskowanie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na szczęście od pewnego czasu część gmin ujawnia już swoje stanowisko, w którym uznaje instalacje OZE za realizujące cel publiczny w postaci ochrony środowiska.
Małe instalacje fotowoltaiczne
Jak wygląda kwestia najmniejszych przydomowych lub przyzakładowych instalacji fotowoltaicznych? Czy uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też decyzji ustalającej warunki zabudowy jest konieczne w przypadku małych instalacji, zamontowanych np. na dachach istniejących budynków?
Odpowiedź na to pytanie można znaleźć w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisami tej ustawy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Roboty nie mogą w tym przypadku powodować zmian w zagospodarowaniu terenu i użytkowaniu obiektu budowlanego, zmieniać jego formy architektonicznej.
Prace te nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska) albo nie wymagają pozwolenia na budowę. Szereg tych przesłanek spełniają małe instalacje OZE.
Warto jednak w ramach procesu inwestycyjnego wystąpić do gminy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego dopuszczalność danej inwestycji na nieruchomości. Warunkiem jego wydania jest podzielenie powyższego poglądu przez właściwy organ. Takie zaświadczenie będzie wymagane przez operatorów systemów elektroenergetycznych na etapie uzyskiwania warunków przyłączenia, a następnie zawieraniu umowy przyłączeniowej. Wymóg ten nie wynika z przepisów prawa lecz instrukcji ruchu i eksploatacji sieci wydanych przez operatorów systemów elektroenergetycznych.
Natomiast odnośnie najmniejszych instalacji, zgodnie z prawem budowlanym, pozwolenia na budowę nie wymaga montaż urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW. Takie instalacje są mikroinstalacjami w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii. Ich montaż nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgody w MPZP lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Ponadto wytwarzania energii elektrycznej w takich instalacjach nie wymaga uzyskania koncesji ani wpisu do Rejestru Małych Instalacji OZE prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Decyzja środowiskowa
Kolejna kwestia, jaka pojawia się przy realizacji inwestycji w postaci instalacji fotowoltaicznej, kwestia uzyskania decyzji środowiskowej. Czy jest potrzebna? Wszystko zależy od wielkości instalacji, a konkretnie od jej powierzchni.
Zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Powyższe przedsięwzięcia zostały wymienione w akcie wykonawczym do tej ustawy, a konkretnie w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Rozporządzenie wskazuje, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowa przemysłowa (w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi) lub magazynowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, a także o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha na pozostałych obszarach.
Farmy fotowoltaiczne o powierzchni zabudowy pomiędzy 0,5 a 1 ha uznawane są zatem za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej, o ile mają być zlokalizowane w parkach narodowych, rezerwatach przyrody, parkach krajobrazowych, obszarach chronionego krajobrazu, obszarze Natura 2000, użytkach ekologicznych lub zespołach przyrodniczo krajobrazowych. Natomiast instalacje położone na pozostałych obszarach o powierzchni zabudowy do 1 ha nie wymagają uzyskania decyzji środowiskowej.
Decyzja o warunkach zabudowy
W zasadniczej części przypadków punktem przypieczętowującym wybór gruntu jest uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP polegająca na budowie obiektu budowlanego (którym jest instalacja fotowoltaiczna) wymaga ustalenia decyzją wydaną przez wójta (odpowiednio: burmistrza, prezydenta miasta) warunków zabudowy.
Co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Mając powyższe na uwadze warto unikać nieruchomości sklasyfikowanych jako grunty rolne. W innym wypadku konieczne jest wszczęcie procedury odrolnienia gruntu, która może znacząco przedłużyć cały proces inwestycyjny. Kolejną problemową kwestią jest spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa. Istnieje w tej kwestii spora rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W przeszłości pojawiały się orzeczenia, zgodnie z którymi działalność wytwórcza energii z OZE nie spełniała warunków dobrego sąsiedztwa w przypadku, gdy sąsiednie działki były przeznaczone np. na produkcję rolną.
Najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych ugruntowuje pogląd, zgodnie z którym instalacje OZE (w tymi instalacje fotowoltaiczne) stanowią infrastrukturę techniczną. Takie stanowisko wynika z praktycznego podejścia do charakterystyki urządzeń fotowoltaicznych (często instalacje takie obejmują dość duży obszar), co powoduje konieczność ich lokalizacji poza miastami.
Wymóg zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa powodowałby, że nowe instalacje mogłyby powstawać jedynie na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które na ogół obejmują strefy zurbanizowane, na których instalacje odnawialnych źródeł energii (poza przydomowymi) nie powstają. Taka wykładnia prowadziłaby do zablokowania rozwoju inwestycji w OZE.
Brak jasnych przepisów w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie zwolnienia inwestycji dot. budowy instalacji OZE z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powoduje wielokrotnie opóźnienie postępowania o wydanie decyzji. Dzieje się tak z powodu konieczności przekonywania organów administracji publicznej o tym, że instalacja OZE stanowi infrastrukturę techniczną.
W związku z tym warto byłoby przy okazji kolejnej (zapowiadanej już nowelizacji ustawy OZE) dokonać też zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustawy o prawie budowlanym poprzez jednoznaczne zwolnienie instalacji OZE z wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.
W praktyce naszej kancelarii niejednokrotnie przekonaliśmy organ administracyjny, że zasada dobrego sąsiedztwa nie musi zostać spełniona w stosunku do instalacji OZE.
Jeśli mają Państwo pytania w przedmiocie procesu inwestycyjnego w instalacje OZE na jakimkolwiek jego etapie, zapraszam do kontaktu z prawnikami Kancelarii CC Law.
Piotr Szwarc, specjalista ds. energetyki odnawialnej, prawnik w Kancelarii CCLaw
